第三节 21世纪初至今：农民工进城大潮和凸显的城市住房难题

一 农民工大规模、跨区域进城大潮的出现

从20世纪末开始，随着改革开放的进一步深入，在原来乡镇企业的发展基础上，沿海外贸型加工企业迅速崛起，其日益扩大的生产规模产生了对劳动力的大量需求。在这一经济拉力的推动下，农民开始大规模进城，从而拉开了中国农民工跨省市长距离转移的序幕。

2000～2012年，中国进城农民工从7849万人急剧增长到1.63亿人，13年间翻了1倍多。2012年进城农民工占中国大陆人口总数的12.04%（见表2.4）。2004～2012年，中国进城农民工每年以600万人左右的规模增长，年均增长率4.4%。从人口空间变化的角度看，当前中国就是一个名副其实的“流动中国家”。

这一时期农民工以“离土又离乡”的进城务工为主，进城农民工占全部农民工的比例为63%左右。如表2.4所示，2011年中国进城农民工数量为15863万人，占农民工总数的62.8%; 2008～2010年进城农民工的比例分别为62.3%、63.2%、63.3%。

举家迁移的农民工家庭增多也是这一时期农民工进城务工的一个重要特点。2008年进城农民工中，举家外出的农民工有2859万人，占进城农民工的20.4%；到2011年举家外出的农民工增加到3279万人，占进城农民工的20.7%（见表2.5）。农民工家庭整体性的迁移已经成为一种新的趋势，这表明农民工不再仅仅满足于在城乡之间“候鸟式”的往返迁移，随着务工经历的增加，他们中相当一部分人逐渐产生了永久定居城市的强烈要求。

在地域分布上，农民工务工呈现以东部地区为主、中西部务工人数缓慢增长的基本格局。2011年在东部地区务工的农民工有16537万人，占农民工总数的65.4%；在中部地区务工的农民工有4438万人，占农民工总数的17.6%；在西部地区务工的农民工有4215万人，占农民工总数的16.7%。在东部地区，农民工集中在沿海的珠三角、长三角等地务工。2011年广东、浙江、江苏、山东4个省吸纳的农民工占到全国农民工总数的近一半（国家统计局，2012）。

此外，在空间流向上，这一时期外出农民工以进入地级以上大中城市务工为主，长距离、跨地区的迁移成为农民工进城的显著特征。国家统计局2011年的调查显示，在直辖市务工的农民工占10.3%，在省会城市务工的占20.5%，在地级市务工的占33.9%（国家统计局，2012）。在地级及以上城市务工的农民工占到64.7%，是在县、乡镇务工的农民工的近2倍。

“离土又离乡”的长距离、跨区域迁移，以大中城市为主要目的地的空间流向，以及举家迁移的农民工数量的增多，都大大增加了农民工对城市住房的需求，也是农民工城市住房问题产生的一个重要现实基础。

二 低端租房市场发育和城镇化背景下的农民工城市住房难题

（一）低端租房市场的发育、集体宿舍制的瓶颈和农民工自有住房的获得

这一时期，农民工在城市住房的类型和条件继续朝多元化、多层次趋势发展。在非正式部门就业的农民工自营劳动者，以向私人租房居住为主要的住房实现形式转变。吴维平、王汉生对北京和上海两地农民工的住房情况进行了研究，结论显示租赁是大都市寄居人口获取住房的主要形式。两地流动人口的人均住房使用面积仅为7～8平方米，只相当于城市居民的1/3；与后者相比，“更多的流动人口居住在没有厨房和厕所的房屋里，这些房屋除了居住外大多还承担着工作和其他用途，并且建筑结构也相对更加不稳定……还有一小部分流动人口长期居住在极为恶劣的条件下，包括睡在医院的长凳上、住在塑料大棚遮挡的摊位上和公寓楼的楼梯下”（吴维平、王汉生，2002）。通常以外来务工群体为主要租赁对象的非正规租房一般都位于城中村，是城区中的农民在自己的宅基地上自行建造的房屋。这些房屋大部分建筑质量较差，住房安全系数低。在武汉，就发生过城中村房主建房还没完工就出现倒塌的事故。在土地租金和房租的刺激下，城中村的房主们最大限度地扩展自己的建房面积，从而导致街道拥挤狭窄，形同地道；建筑物高度密集，房屋的采光、通风、透气性能都较差。而且由于城中村社区缺乏规划，基础设施严重匮乏，环境和卫生条件恶劣，因而农民工的居住品质大大降低。在正规租房市场上，这一时期城市房地产市场的发展增加了城市住房总供给，中上等收入群体通过商品房市场改善了住房条件，从而使得一部分业主有了可供出租的闲置住房。一部分收入水平较高的农民工开始租住市民小区中的商品房，从而丰富了农民工城市住房的实现途径和来源。

集体宿舍形式在这一时期得到更为深入的发展。起先，企业出于用工需要为农民工建立集体宿舍，帮助城市政府化解了大规模农村劳动力转移对城市住房的需求。到后来，政府索性将农民工的住房保障责任全部委托给了用工企业。2008年由建设部、发改委、财政部、劳动保障部、国土资源部五部委联合颁发的《关于改善农民工居住条件的指导意见》规定，用工单位是改善农民工居住条件的责任主体，政府则负责提供政策支持。在政府政策的引导下，以集体宿舍制化解农民工城市住房的模式得到了普及和推广，集体宿舍逐渐成为农民工在城市的主要居住形式。以2011年为例，该年全国1.59亿外出农民工中有32.4%的人居住在单位集体宿舍。单位集体宿舍在农民工的各种居住形式中居于首位。集体宿舍制住房模式虽然在短期内解决了大量农村转移人口的城市住房问题，也方便了农民工上下班和企业用工，但却使得农民工远离城市社会，削弱了他们发展城市社会关系、积累城市社会资本的基础，不利于农民工与城市社会融合。这是集体宿舍制住房模式在城市化的大背景下遭遇的重大瓶颈。

另外，这一时期农民工城市住房形态的一个重要变化是，自建住房、购买商品房开始成为部分农民工获取城市住房的可选项。2005年全国1%人口抽样调查结果显示，农民工在城市自主建房的比例为2.35%，如果包括乡镇在内的城镇，则这一比例为3.16%；农民工购买城市商品房的比例为4.85%，如果包括乡镇在内的城镇，则这一比例为4.95%；此外，农民工购买经济适用房和原公有住房的比例分别为0.74%和0.88%（见表2.6）。农民工购置城镇商品房、经济适用房和公有住房的比例达6.57%，再加上自建房的份额，农民工在城镇的住房自有率达到9.73%。这表明随着农民工经济状况的提升，一些人逐步拥有了在城市购房置业的能力，具备了留城定居的基本条件，农民工开始由城市“漂流”转向定居，市民化已成为进城农民工前途的新动向。

虽然少部分农民工已实现了城市住房自有，但大部分农民工则是通过租赁方式解决其城市住房问题的。如表2.6所示，这一时期农民工租赁住房的比例达75.12%，其中65.65%为租赁市场住房，9.47%为租赁公有住房。在租赁形态上，农民工大多采用个人或家庭独租的方式，独租的比例达到83.54%。进城农民工的人均租用房面积为16.61平方米，其中10平方米以下的占41.96%。在住房设施方面，农民工租用房缺水、不配套厨房、不配套卫生间和浴室的比例分别为12%、43%、35% 和63%（刘琳等，2011）。这说明农民工租房面积狭小，设施简陋，住房条件较差，难以满足在城长期生活的基本需求。农民工城市住房问题凸显，并成为中国城市化进程的重要制约因素。

（二）城镇化背景下的农民工城市住房难题

随着城镇化加快发展和统筹城乡一体化战略的实施，农民工市民化议题被提上了日程。在这一背景下，促进农民工融入城市社会，给予其与市民同等的待遇，实现农民工在城市安居乐业成为转移群体城市住房的新视点。那些在城市空间扩张的过程中被征地的农民，政府将其纳入城市保障体系，为其提供征地补偿和房产置换计划，使其实现了由政策推动的市民化。在统筹城乡一体化发展政策的支持下，一些地方开始探索将农民工纳入城市住房保障体系的策略和途径。部分试点城市开展了农民工“宅基地换住房保障”的试验，积累了有益的经验。近年来，国家顺应城镇化发展的趋势，开始逐步将农民工纳入城市住房保障体系，积极推进城市公共租赁房向农民工开放。这些政策和举措都体现了国家在农民工城市住房问题上的责任担当，释放了政府解决转移群体市民化问题的政策诚意。在市场层面，以尊重农民工的自主择居权为出发点，沿海部分企业开始试行以住房补贴替代集中提供住宿，满足农民工接触和融入当地城市社会的愿望。农民工住房正朝社会化租房的积极方向转变。

但是，由于农民工自身较弱的社会经济能力、城市低端租房市场发育迟滞以及房地产市场价格畸高，再加上外来群体城市住房保障缺失等诸多因素，农民工仍然难以获得能支持其在城市长期居留生活的住房，即使有较强市民化意愿的农民工也缺乏对城市住房的可及性。目前农民工寄居城市主要是通过“蜗居”在企业集体宿舍来实现的，这种住房形式仅仅是一种临时性和过渡性的居住形态，而非永久性和安居型的住房形态。这严重制约着农民工市民化的步伐，阻碍了中国城市化的进程。如何在市民化的背景下，化解农民工定居城市的住房难题，仍然是一个有待从实践和理论层面深入探索和研究的重要命题。