第一章 绪论

第一节 研究背景和研究意义

一 精准扶贫的开展背景

“消除贫困，改善民生，实现共同富裕”是社会主义的本质要求，也是实现社会稳定、和谐发展的重要条件。改革开放以来，我国不断大力推进扶贫开发工作，大致经历了体制扶贫、大规模开发式扶贫、扶贫攻坚、扶贫性开发以及扶贫成效巩固五个阶段。伴随着《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2011～2010年）》的顺利实施，我国的扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就。农村地区的贫困人口不断下降，贫困发生率从1978年的30.7%下降至8.5%；农村贫困人口收入水平稳步提升，社会事业不断进步，农村居民生存和温饱问题基本解决。

1.目前我国的贫困形势依旧严峻，贫困人口生产生活难的问题仍未得到根本解决

尽管成就显著，但是新时期我国的扶贫工作仍然面临着众多考验和挑战，全社会贫富差距加大、区域发展不平衡问题突出，深层矛盾依旧制约贫困地区发展。经过长期扶贫开发的不断推进，部分比较容易脱贫的贫困群体实现了脱贫致富，剩下的多是扶贫开发攻坚的难点，扶贫工作面临更加艰巨的任务。2015年我国仍有5630万农村建档立卡贫困人口，4903.2万农村低保人口以及517.5万农村五保供养对象。其中，少数民族地区农村贫困人口占全国贫困人口的31.1%，达到2562万人，贫困发生率比全国平均水平高8.6个百分点；东、中、西部地区的贫困人口比例分别为23.94%、13.50%和62.57%。当前，贫困地区在空间分布上呈现与生态脆弱地区的高度耦合。由于历史、自然、社会等诸多因素的综合影响，这些贫困地区大多生存条件艰苦，基础设施以及社会文化事业建设严重滞后，社会经济发展总体水平低，部分已经解决温饱问题的群众因灾、病返贫现象突出。长期困扰贫困群众的吃水难、行路难、用电难、上学难、就医难、增收难、贷款难等诸多问题还没有得到根本解决。目前全国尚有3917个村未解决通电问题，影响380万农村人口，约10万行政村未通水泥沥青路；连片贫困地区3862万农村居民和601万学校师生未解决安全饮水问题。[1]

2.贫困人口分布呈区域分散状且致贫原因多样化，扶贫瞄准难度加大

经过扶贫开发的不断推进，贫困程度得到了较大缓解，但扶贫开发攻坚区和难点区的扶贫难度更大、贫困形势更加复杂。目前，贫困地区分布特点发生了一些变化，贫困人口的基本状况也呈现不同于以往的特点。随着贫困人口的逐年减少，贫困人口在区域上的分布逐渐分散，农村区域贫困人口呈零星分布状。非贫困县的贫困村、贫困人口同贫困县的非贫困村、非贫困人口交织在一起，使得扶贫区域推进对贫困人口的瞄准度下降。2015年，我国农村贫困家庭的致贫原因较多，“因病”致贫现象突出，比例高达39.56%。一方面，由于贫困地区生活条件艰苦且医疗设施条件极差，缺乏必要的医疗保障，生病对于贫困家庭而言使他们既丧失了劳动力也带来了巨大的经济负担。其他致贫原因包括“缺资金”（33.99%）、“缺技术”（20.48%）、“缺劳动力”（18.21%）、“就学”（9.13%）、“缺土地”（7.68%）、“受灾”（7.09%）、“残疾”（6.77%）、“自身发展受限”（5.29%）、“交通落后”（3.66%）、“缺水”（1.59%）。致贫原因的多样化使得扶贫需求瞄准难度进一步加大，对针对性扶贫提出了更高的要求。

3.青壮年劳动力外出务工人数增长致贫困村空心化、老龄化加重，扶贫开发方式面临新问题

随着工业化、城镇化的不断推进，农村贫困地区人口外出务工的比例逐年提高。外出务工的贫困人口比例为22.96%，其中来自西部地区的外出务工贫困人口比例约为40.71%。从务工时间看，外出贫困人口中务工时间在一年以上的贫困人口比例约为7.51%。在这些因贫困而外出务工的人口中，又以青壮年劳动力居多。青壮年劳动力的加速外流，导致贫困地区农村的空心化和老龄化现象加重，使得发展中的新贫困问题凸显。主要劳动力多数选择外出务工，导致农村贫困家庭留守的多是老弱妇孺等缺乏劳动技能的群体，这一部分贫困人口的脱贫问题成为扶贫工作的难点，贫困瞄准、整村推进、产业扶贫等传统扶贫开发方式遇到挑战，贫困地区缺乏发展动力。加上农村贫困状况逐渐发生转变，致贫原因多样化、贫困群体结构复杂化，使扶贫项目的开展在一定程度上受到限制。

4.扶贫瞄准和管理存在缺陷导致扶贫资源使用成效下降，扶贫工作机制亟须改革和创新

我国的农村扶贫工作进入新的攻坚期，切实解决贫困人口基本生存生产问题、提高贫困人口收入、增强贫困人口自我发展的能力是促进贫困地区摆脱贫困的根本途径。为了有效缓解贫困问题，国家逐年加大对贫困地区的资金投入力度，但是扶贫开发绩效并未随着投入力度的加大而提升。一方面，由于缺乏科学的瞄准机制，贫困居民底数不清，扶贫对象选取不合理，致贫原因不明确，一些真正的贫困户得不到帮扶。不少扶贫项目粗放漫灌、针对性不强，无法满足贫困对象的多样化需求，导致项目瞄准与农户的实际需求发生偏离。另一方面，地方扶贫工作的开展机制存在缺陷，使得扶贫开发陷入虽然扶贫投入加大但真正贫困人口却得不到扶持的困境。部分贫困县面临地方财政考核压力，不重视扶贫开发工作，甚至挪用扶贫资金投入工业发展等见效快、有助于GDP增长的行业。还有不少贫困县为快速见效，采取先易后难的方式，使得居住在最偏远地区、扶贫开发难度大的最贫困人口得不到有效扶持，造成“扶县不扶民”“扶富不扶穷”（汪三贵，2014）。这些现象严重阻碍了扶贫资源的精准使用，使得扶贫资源使用效率和使用质量低下，亟须改革和创新现有的扶贫机制。

5.精准扶贫和建档立卡工作机制的建立，对扶贫项目绩效评估提出新要求

针对以上问题，2013年4月，汪洋副总理及国务院调研组在甘肃积石山县开展扶贫工作调研时，首次提出要建立“精准扶贫工作机制”，并明确了开展建档立卡工作的设想。之后，习近平总书记在湘西调研扶贫开发工作时，强调“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高准确性、有效性、持续性”以及“要实事求是，要精准扶贫”。2013年12月，中共中央及国务院出台农村扶贫开发工作机制创新意见的有关文件，提出深化改革、创新扶贫开发工作机制，“建立精准扶贫工作机制”就是其中一项重要内容。意见要求在对扶贫对象进行精准识别的基础上，动态管理，“对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统。专项扶贫措施要与贫困识别结果相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标”。在坚持扶贫大方针基础上，不断积极探索贫困对象的建档立卡工作，并在此基础上全面推行精准扶贫长效机制，引导扶贫资源优化配置，通过准确识别力争实现对贫困地区和贫困人口全面、精准的扶持，不断提高扶贫政策的有效性和瞄准性。对贫困地区和贫困人口既全面扶持又因户施策，提高扶贫政策的针对性和有效性。同时，在突出精准扶贫到村到户的基础上，将贫困地区扶持与到村到户相结合，统筹扶贫片区规划，通过区域发展改善发展条件和环境。

当前的贫困形势和“精准扶贫”政策，对扶贫开发项目的开展和评估提出了更高的要求。那么，在新的背景下，如何适应现实状况创新扶贫绩效评价的思路？如何实现扶贫绩效监测评估与建档立卡数据的良好衔接和配合，以准确评估扶贫项目的贫困瞄准？如何通过建立有效评估体系对扶贫项目精准绩效进行评估，并挖掘阻碍绩效提升的深层原因？如何在扶贫项目绩效评估的基础上，完善评估体系并提高其科学性和适用性？都是值得我们深入探讨的问题。

二 研究意义

首先，为了进一步提高扶贫成效，我国的扶贫政策和机制不断完善。随着“精准扶贫”策略的正式提出和建档立卡工作的实施，扶贫项目的定位和开展方式也将产生新的变化，原有的扶贫项目绩效评估思路就不再适合，必须进行创新和改进。本书在公共产品、委托代理、资源配置等经济学理论和一般项目管理、新公共管理等管理学理论的基础上，构建了基于管理生态学思维的研究框架，分析了扶贫项目绩效评估的内涵和关键，力求对精准扶贫视角下的绩效评估本质有更为准确的把握；在总结当前贫困特征和扶贫绩效评估现状的基础上，尝试改进扶贫精准绩效的评估思路、评估步骤，并选择适用的评估方法；通过构建具有针对性的评估指标体系，分析了建档立卡数据在精准绩效评估中的应用方式；在对扶贫项目绩效进行深入分析的基础上，探索多种评估方法和数据分析方法的综合应用。这是本书的理论意义所在。

其次，通过精准扶贫背景下扶贫项目的绩效评估研究，对甘肃省、四川省贫困地区的扶贫开发项目绩效情况进行实证分析，掌握扶贫项目提高精准绩效的规律，为政府部门开展扶贫项目的管理和绩效评估实践提供决策依据。通过评估指标体系的构建研究和建档立卡数据的应用探索，为政府部门如何将扶贫措施同建档立卡工作有效衔接以及如何提高扶贫精准绩效提供参考。并且，在此基础上为扶贫项目绩效评估及相关机制改革提出相应的建议。这是本书的实践意义。