第二节 税务司＝晚清海关——理解偏误的产生

由此可以回到我最初的观念。从我初始接受近代史教育，就形成了这样一种观念：自第二次鸦片战争后，满清统治者开始与西方列强合作；而被赫德称为“国际官厅”的近代海关——称其控制了中国财政命脉——就是此类“中外合作”的一个注脚。

我很难想象，清政府会太阿倒持，将财政命脉交由他人去直接掌控？也难想象的是，若被列强控制了财政命脉的政府，又如何能屡次与列强开战（如中法战争、义和团运动）？在查阅档案及其后的思考中，我发现，之所以产生这种观念，或许在某种程度上对晚清海关制度结构的理解发生了偏差：过于强调海关中的税务司系统的作用，而忽视了海关监督在其间的职能。在研究的过程中，我又发现，在近代海关的演变过程中，清政府只不过是将海关的部分职能，而不是全部职能，转移给了李泰国、赫德领导下的税务司系统。具体地说来，原本各关监督的财政职能包括：一、依据税则估税；二、收缴关税；三保管关税；四、分配关税。而在整个晚清时期，税务司进入海关系统之后，不过是掌控了第一个职能，即依据税则估税。剩下的三个职能（对财政支出而言，似乎是更为重要的职能）依旧保留在海关监督自己的手中。由此，我们似可以认为，税务司制度的出现，虽有帝国主义的因素，但也使清政府减少了与列强发生税务及商务的冲突的几率。（注：在两次鸦片战争中，列强对华侵略的一个主要借口，就是税则以及连带的关税征收问题。清政府后来在海关税收大增的情况下也意识到，自身在关税征收时不仅缺乏廉洁的税吏，同时也缺乏掌握西方语言和近代财税知识的专门人才，外籍税务司的出现，似也便于解决这些难题。）外籍税务司与总税务司履行的其本上还是国家税吏的职责，他们确实有着相当的权力，但还称不上是清朝财政的主人，尽管参预了清朝的许多对外事务。但我想在此说明并在后面的研究中予以证明的是：晚清的海关由海关监督和税务司两个系统共同组成，海关监督在整个晚清五十余年中依旧履行着自己的职能。

那么，“税务司=晚清海关”这样一个观念，又是何以进入近代史研究主流的呢？这里有必要先看看几本重要的海关研究著作是如何论述晚清海关的。

中国近代海关成为学者研究热点，始于20世纪20年代。（注：如果严格地说来，近代海关受到关注的时间更早，例如在陈炽的《庸书》中就专门就税则问题提出讨论，而甲午战争之后，随着加税问题的提出，中国官方也已经开始重视海关问题。）其时正是中国和列强开始关税谈判的时期，中外都出现了一些对后世影响较大的研究性著作。

在这些研究性著作中，我以为，影响最为深远的似应属黄序鵷的《海关通志》。黄氏曾供职于民国时期的财政部，对海关、财政问题有较为现实的认识。他在1917年撰写此书时，出发点在于强调海关关税管理权的丧失对中国造成的巨大危害（注：为了强调关税管理权对民族国家的重要性，黄氏在自序中的第一句话即为：“一国关税权不能独立，则一国之政治、社会、经济、财政率失其调剂而自杀。”在现在的我们看来，将关税管理权放置于如此高的地位殊难想象，在黄氏而言则确是情真意切。同样曾失去关税自主权的近代日本就是黄氏断语的一个反例。），因而重点在于谈论关税事务，而不是在于海关制度。在该书的第十章，黄氏讨论了晚清以来的海关机构，在文中是这样定义海关监督地位的：

原来海关收税事宜均系责成各关监督，凡有公事，本应归监督作主，即税务司所办之事，亦系监督委任之事。逮自海关关务实权移归外人掌握，而海关监督一职遂徒拥虚名，每年仅于四季按照税务司之报告查收税银，通告于该省督抚，以转报于中央政府。又听候中央政府之命令，拨解各项税银。此外则无责耳！（注：黄序鵷：《海关通志》（下），98页。黄氏在书中还有一处明显的错误：“海关开办之始，原隶于理藩院……”（89页）显然这是他对清代国家机构的误解：整个清代东南四省海关从未隶属于理藩院，而在鸦片战争之前，一直是隶属于户部。）

抛开评价性话语，黄氏文中传达出来的信息则为：晚清海关监督在税务司成立之后保留的职能包括：上报关税情况；依照中央命令拨解税银。但“无责”一词和加诸于海关监督各职能之前的否定性定语，又似可将隐含的海关监督职能淹没。不过他也非常清晰地指出，所讨论的是“海关收税事宜”，而不是关税的收支情况。

此后的出版物在资料方面虽有所加增，但就论述海关方面并没有很大的进步。各书的关注点进一步集中在了税务司体制对中国造成的危害，海关监督的作用越来越受到忽视。

与中国学界对海关的研究遥相呼应，国外的研究者也对海关给予了相当大的关注。他们的重点同样集中在了税务司问题上，只是评价的尺度截然相反。

日本学界对中国的研究兴趣相当宽广，海关问题自也在其研究之列。在这里我只讨论后世研究者引用较多的高柳松一郎《中国关税制度论》。此书的特点不在于资料的详细而是对中国近代海关进行了经济学、行政学方面的评论。他在书中的第三编第二章讨论了“海关之组织”。他首先画了一张表示税务处成立以来海关管理的组织结构图：

随后，他又称：

此系为官制上之隶属系统，而实际上一切权限均操诸总税务司一人之手。各地税务所即系总税务司派出主持各地海关之代表。中央税务处与地方海关监督不过一空衔之监督机关而已，故余所论之海关与世间通用之名称相同，即除去税务处与海关监督而专论外人管理之关税行政机关者也。

高柳松一郎虽对自己将要谈论的“海关”一词进行了界定，即他谈论的是税务司系统的组织而不包括海关监督系统。不过，从这段话中，我们还可以得到两个信息：至少在他看来，海关监督是“空衔之监督机关”；当时“海关”一词的“世间通用”已是指税务司系统。

除了那些专业学者，税务司内部也有一些人员从20世纪20年代起也陆续撰写出版了一些著作，其中影响较大的是前海关税务司魏尔特（Stanly F年Wright，也有译作莱特的，但魏尔特是其中文名）的两本重要著作《中国关税沿革史》（姚曾廙译，三联书店，1958年版）和《赫德与中国海关》（陆琢成等译，戴一峰校，厦门大学出版社，1994年版）。前书撰写于1938年，魏尔特利用的是税务司的有关档案，而且他想讨论的主要是中国近代关税史（注：关于这两点，魏尔特在其《中国关税沿革史》一书的序言中并未讳言，而是均有明确的论述。），因而在整本书中基本上围绕税务司——几乎没有任何一处涉及海关监督——似乎也无可厚非。后书出版于1950年，作者在第十章探讨了税务司与海关监督的关系，但全书翻译时却将赫德领导下的税务司机构等同于晚清海关。（注：对于《Hart and Chinese Customs》（Belfast，1950）英文原书中的名词，我们大致可以这样理解：英文的the Customs Service（有时也因省略写作the Service，the Customs）中文中对应的应该是税务司系统或税务司机构（笔者一般写作税务司系统），在翻译时却大多翻译成了海关。当泛指晚清海关时，作者一般是写作the Chinese Customs。这就造成了一个很大的误解，并影响到对晚清海关的理解。）该书翻译者是厦门大学海关研究中心的一些学者，作为海关研究的重镇，他们对税务司的这种理解，也影响了国内学界对晚清海关的基本判断。

陈诗启是厦门大学海关研究的第一代学人，其著《中国近代海关史》为当代对晚清海关研究的代表作之一。在该书第七章中，有两处直接论述晚清海关的组织体系：

海关是由两个部分组成的：一是分布各口的税务司署，通称为海关，它是海关方针政策的执行机关；一是总税务司署，它是统辖各口海关的领导机关。（注：陈诗启：《中国近代海关史》，132页，人民出版社，2002。陈先生还认为：“一般国家的海关都是隶属于财政部门，惟有中国前期（指晚清时期）的海关是隶属于外交部门”。同上书，142页。）

海关监督设有海关监督衙门或海关监督署（新关文件一般叫海关监督处），有独立的员司。新关设立后，海关监督除了作为海关的名义首长以外，还管理华商民船贸易征税事宜。

外籍税务司制度推行各口之后，各口税务司为了征收轮船贸易的夷税，另行组织了税务司署，也就是各口海关。后来，税务司夺取了海关监督权力，海关监督被架空，税务司署便取代海关监督衙门而成为海关的主要官署了。（注：陈诗启：《中国近代海关史》，142页。）

陈先生所述近代海关组织体系中，已基本没有海关监督的地位。他在书中没有对晚清海关与税务司加以区分，似可以认为是将二者混同了。（注：陈先生巧妙地用近代海关来代替晚清海关一词，“晚清”是对海关的一种时间上的限制，而“近代”则除了时间上的意义外，还另外包含有进步的意义。）尽管如此，在其具体行文中，陈先生还是清晰地说明了海关监督的职责：

但是不论从条约的规定或在实际工作中，在清代外籍税务司制度建立后的50多年间，从没有取得海关税款的保管权；就征收权来说，也只限于估税的权力，收款则归海关监督管理下的海关银号。（注：陈诗启：《中国近代海关史》，474页。）

由此可见，陈先生应是了解税务司的基本权限和海关监督承担的职能，但限于史料（主要使用的是税务司系统的史料）和试图说明的问题（海关权力在近代的沦丧），他没有展开说明税务司与海关监督的关系。

到了厦门大学海关研究中心的第二代学者那里，陈诗启先生的误解被进一步放大。戴一峰《近代中国海关与中国财政》（厦门大学出版社，1993年版）将陈氏的制度研究当作定论，不再讨论制度，而是以此为基础作了一些似可商榷的断语：“海关总税务司则藉此（指第二次鸦片战争）成了中国财政‘太上皇’，左右中国的财政命脉。”（第23页）

同在20世纪90年代出版的重要著作中还有汤象龙的《中国近代海关税收和分配统计》（中华书局，1992年版）。汤先生早在20世纪30年代即已完成该书的初稿，事隔半个多世纪之后他又重新整理出版。汤先生使用的史料主要是《军机处录副》中“关税奏销”的奏折和清单，显然已经意识到海关中存在着海关监督和税务司两个不同系统，承担着不同职责，但在书中没有单独讨论晚清海关的制度结构。这或许是没有意识到当时海关研究者中认识的偏差，而将制度认识视为当然，或许是不想引起争论。在行文中，汤先生无疑是非常慎重的，在涉及税务司时，他没有使用“海关”一词来代替，而是称为“中国近代海关税务司制度”或“海关税务司制度”。（注：汤象龙编著：《中国近代海关税收和分配统计》，12页，中华书局，1992。）

我在这里绝无指责各位前辈先进之用意，只是想讨论，这个问题上认识的偏差何以会影响了在中国现在学界的普通认识。

清代的海关是一个收支一体的机构。在晚清时期，随着财政窘迫局面的不断加重，清政府所注重的是它的财政职能（也称财政型关税）。但随着19世纪末以来民族主义在中国的兴起，经济民族主义（注：率先提出后发国家发展问题的德国学者李斯特（1789—1846）在其《政治经济学的国民体系》（商务印书馆，1983）一书中认为，后发国家若要摆脱作为发达国家从属地位，必须保护本国工业。他就此也被视为经济保护主义的鼻祖。而若按照布罗代尔的认识，18世纪的英国是首个建立以国家为单位的民族经济体系的国家（在德语中即为Volkswirtshaft，国民经济）（见布罗代尔：《资本主义论丛》，111页，中央编译出版社，1997）。我对经济民族主义即在此认识上的一种理解：以国家为单位，促进本国经济的发展。在其间，海关承担着重要的职能：促进出口，减少不必要的进口，必要时可以设计关税壁垒。）越来越强烈地影响了主流意识形态，这也就意味着海关必须承担起保护民族产业的职责。以促进中外贸易为己任的赫德领导下的税务司体系，没有也不愿承担这样的职责，税务司制度自然而然地成了众矢之的。在这种背景之下，国内学者关注的是近代化过程中海关应当承担的责任，国外学者关注的是税务司为中国近代化付出的努力。此时大家都在使用相同的材料，即税务司收集、保留的资料，双方泾渭分明的是对税务司在中国的角色的不同评价。晚清海关的基本职能却在争论的过程中逐渐被遗忘，海关监督逐步退缩成历史阴暗角落中的弃儿，海关慢慢的成为了税务司的代名词。

当进入20世纪80年代近代海关研究再次兴起时，距清代灭亡已经70多年，而民国时期留给后世的印象是海关监督不过是只拿饷不办事的肥缺（注：自清末以来，清政府其实是注意到依靠海关监督的力量对税务司进行限制，并试图改变海关监督的行政效率，改进常关的征税能力（可参阅拙文：《光绪三十年粤海关改革再研究》，《明清论丛》，第七辑）。而民国初年也一度延续了这样一种政策，民国四年由梁士诒主持编撰而成的《海关常关地址道里表》其实就是当时税务处与各关监督共同努力的结果。只是积重难返，尤其是关税保管权在辛亥革命后被税务司攫取后，海关监督的权力不断下降，直至最后成为无所事事而薪水丰厚的肥缺、闲缺。），现实的海关则在财政方面仅是税务征收部门，早已没有了财政分配的职能。加之当时学界主流在于讨论中国近代何以落后，海关研究自也再次落入当年的窠臼——只关注税务司而忽视海关监督。而1873年赫德在《税务司与海关监督之关系》这篇著名的通令中的话，反而一直被忽略了：“吾等之于海关不过为其所用，借以与洋人办理事务而已，而且不论其如何喜欢吾等为之充当助手，但绝对不容颠倒地位，吾等于食其俸禄期间必须听命于斯也。”（注：《旧中国海关总税务司署通令选编》（第一卷），182页，海关出版社，2004。）主人还是雇员？当我们细细体味赫德的这句话时，当有明确的判断。

而在这个时候，可能真正了解晚清海关内部结构的汤象龙、陈诗启二位先生，很遗憾地没有发出自己的声音。（注：除了前文中所指出的各项间接证据外，新近出版的《汤象龙先生百年诞辰文集》（285页，西南财经大学出版社，2010）也提供了一项足以证明二位前辈对晚清海关体制的认知。在1985年5月20日陈诗启给汤象龙的信中，陈诗启在看完汤象龙的书稿后说：“辛亥革命前税务司只有关税征收权，没有税款保管权”，并指出原稿中“所称‘分配权实际上都控制在外国人手中’一语，是否可以斟酌？”）