【立法背景】

行政诉讼管辖，是指人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。行政诉讼的受案范围，解决了哪些行政争议可以提交人民法院进行审判的问题，而行政诉讼管辖则解决第一审行政案件具体应当由何地、何级法院受理的问题。行政诉讼管辖包括“纵”“横”两方面内容。上下级人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工，称为“级别管辖”；同一级人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工，称为“地域管辖”。

基层人民法院是我国人民法院组织系统中最低一级的审判机关。根据人民法院组织法，基层人民法院的设置一般与我国的县（区）级行政辖区相一致，接受同级地方党委和人大的领导，负责审理案件，专司解决纠纷。在四级法院体制中，基层人民法院数量和法官数量最多，受理和审理的案件数量最多，也最接近人民群众。基层人民法院始终是实现司法公正的重点和难点。由于行政案件的特殊性，基层人民法院在审理本地政府机关为被告的案件时，经常受到种种干扰，公正司法存在一定的障碍。因此，与民事案件不同，在确定行政案件的级别管辖时，既不能简单以争议标的或者涉案金额作为确定级别管辖的标准，也不宜强调将大部分一审案件下沉到基层法院管辖。

基层人民法院的管辖范围还必须考虑到司法实践。当前基层人民法院行政审判庭普遍存在着案多、人少，案件审理压力大等问题。截至2012年年底，全国共有269个中院和2918个基层法院设立了行政庭。平均每个基层人民法院行政庭有4.6名法官，1.5名法官助理或者书记员。平均每个基层人民法院行政庭有2.4名法官，大约1名法官助理或者书记员。与捉襟见肘的办案人员数量相比，基层人民法院所审理的行政案件类型却十分复杂。我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行，涉及50多个行政管理领域。这些领域的行政行为引发的行政案件，基本全部由基层人民法院管辖。要求仅有平均2.4名法官的行政审判庭审理如此类型庞杂的行政案件，希望基层人民法院的行政法官了解、掌握如此众多的法律法规规章，难度和压力可想而知。

多年以来，一直有观点主张，基层人民法院不管辖行政案件，所有类型的行政案件一律由中级人民法院管辖。本次修法过程中，也有人曾提出过此种意见。但我国领土幅员辽阔，人口众多，各地发展情况差距较大，取消基层人民法院管辖行政案件，势必造成全国行政诉讼只剩三级管辖，既加重了高级人民法院、最高人民法院的负担，又将明显增加当事人诉讼成本。而且基层人民法院管辖的多数行政案件，并不存在明显的行政干预问题；20多年来的行政审判实践证明，基层人民法院成功审理了大批行政案件，有效化解了官民矛盾。另外，基层人民法院管辖的区域和人口数量差距也较大，简单将所有的行政案件全部由中级人民法院管辖，一方面会加大司法成本，远离案件当事人，不利于将官民矛盾化解在当地。同时，基层人民法院的一个重要职能，是促进当地行政机关依法行政、服务当地法治政府建设。不少基层人民法院的行政审判，已经成为当地依法行政的有力促进者，是当地法治建设的重要力量。如果基层人民法院不再管辖行政案件，基层人民法院服务法治政府建设、推动地方法治建设的能力，必然大打折扣。而随着司法体制改革的进一步深化，省级以下人民法院的人财物实行省级统管，法官队伍的正规化、职业化和专业化水平不断提升，基层人民法院抗干扰的能力也将显著提高。全部取消基层人民法院行政案件管辖权的设想，不符合中国司法国情。因此，立法机关在继续坚持基层人民法院管辖大部分行政案件的同时，将部分案件实行了提级管辖。