第一部分 中国社会组织发展规划研究总报告^[1]

一 引言

（一）研究背景与目的

1.研究背景

在经过了30多年的改革开放之后，随着2012年执政党中央领导集体的换届和2013年新一届中央政府领导走马上任，中国迎来了国家与社会治理^[2]结构进步性调整的机会之窗。“推进国家治理体系和治理能力现代化”^[3]成为中国社会进一步发展的战略目标。一整套改革与创新设计^[4]的举措之一，就是着手改进和优化制度环境，激发社会组织活力，推动社会组织在国家事务中发挥更大作用。

2.任务结构

“中国社会组织发展战略”是涉及国家社会组织发展全局的顶层政策研究项目，本书是该研究项目成果。其第一层次任务完成了《中国社会组织发展总体战略研究》《中国社会组织发展的分类研究》《中国社会组织管理制度建设研究》《中国社会组织相关财税政策研究》四个子项目报告；第二层次任务是在四个子报告基础上形成《中国社会组织发展规划研究总报告》；第三层次任务是在子报告和总报告基础上进一步提炼完成《关于加快发展中国社会组织发展的建议》。

3.目的、意义

本研究为政府制订中国社会组织发展规划做基础性和准备性研究，为相关的顶层设计提供专业性建议。这项工作将会对第七轮机构改革^[5]和政府职能转变的质量，对中国政府管理模式的调整，对中国社会组织的发展，对国家治理体系和治理能力现代化产生积极影响。

（二）中国社会组织范畴界定

为避免范畴的混乱，首先需要界定谁是“中国社会组织”。在中国管理语境中使用的“社会组织”与社会学上使用的“社会组织”完全不同，它是一个具有特殊指向和特定内涵的概念，与国内外学界所说的“非政府组织”“非营利组织”具有相似性，同时它又有中国国情的特殊性。

1.规范性标准

在国际上，由于各国家和地区在社会环境和语言文化方面存在的差异，社会组织在国外有多种不同的称谓。如NGO（非政府组织）、NPO（非营利组织）、公民社会（civil society）、第三部门（third sector）、慈善组织（charitable organization）、社会经济（social economy）、志愿组织（voluntary organization）等等。这些称谓在本质上区别不大，都是指独立于政府系统和企业系统之外的那块组织空间。按照约翰·霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙（Lester M.Salamon）教授提出并被广泛接受的观点，这类组织就是私人性的“公民社会组织”（civil society organization），即在政府机制之外的，那些不以从事商业为主，也不将利润在董事会成员或‘所有者’之间分配的；那些自我管理以及人们可以自由加入或者志愿参与的组织^[6]。他们普遍具有“组织性（organized）、非官方性（private）、非利润分配性（not profit-distributing）、自治性（self-governing）及志愿性（voluntary）”的基本特征。其中，非官方性和非利润分配性被认为是核心特征。

2.中国官方认识

这些被国际社会认可的标准，并不完全适用于中国的情况。甚至在翻译时，“非政府组织”等也成为带有敏感性的名词。所列上述名词，在中国官方话语中很少使用。“民间组织”“中介组织”“群众团体”成为最常用的名称。

在特定意义上使用“社会组织”的概念，最早出现于2004年3月的中国政府工作报告^[7]。报告在强调推进政府职能转变时提出，“要加快政企分开，进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构……”。按照十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》所做的列举，“社会组织”主要包括：律师、公证、会计、资产评估等中介机构，社会力量举办的教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等民办非企业单位，行业协会、学会、商会等社会团体以及各类基金会。此后的官方文件逐渐以“社会组织”取代原来的“民间组织”。从这个范围看，中国社会组织实际上和国际上使用的“非政府组织”“非营利组织”“第三部门”等是近似的组织。

虽然不是一个很严格和科学的名称，但是相对于传统“民间组织”过于纯粹和过于强调官民意识，“非营利组织”狭隘的经营内涵，“非政府组织”在中国语境中的潜在歧义，具有特定范围的“社会组织”可以说是一个更具有灵活性、变通性和包涵性的概念。

3.本研究的界定

根据非政府性、非营利性、志愿性、公益性或互益性等规定性，结合中国国情和中国政府关于社会组织发展的侧重点^[8]，也采纳国内学者的类似观点^[9]，本研究所说的“中国社会组织”是一个规范性结合现实性的综合范畴，与发展研究相关的社会组织主要包括：

（1）在民政部门登记的由公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照章程开展活动的非营利性社会团体；

（2）在民政部门登记的利用各种非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的民办非企业组织；

（3）在民政部门登记的利用各种捐赠财产从事公益事业的基金会；

（4）没有在民政系统登记的工商登记非营利组织，包括各种社会服务机构、资助机构及非营利社会中介组织^[10]；

（5）城市社区组织，包括社区居民的各种非营利性、公益性或互助性自治组织；

（6）乡村民间组织，包括各种形式的农民专业经济协会、农村公益组织、农村社区发展组织、乡村邻里互助组织等；

（7）境外在华的NGO，包括在中国境内开展扶贫救助、公共卫生、生态环境保护等各类公益活动的项目组织，资助机构，以及活跃于经济领域的各类商业协会等；

（8）免于登记的社会团体^[11]，尽管现行政治体制使它们具有准政府组织性质，但由于以下三个原因，它们在下一步国家治理现代化和政社分开的追求中都将面临一定的改革压力。第一，这些贯通全国的特殊性网络组织，在下一步中国社会组织发展中对公益性资源配置具有很大影响，第二，部分团体在“枢纽型组织”^[12]探索中将面临机制创新，第三，这些组织都有政社不分的复杂情况。

本研究不对民间兴趣组织、联谊组织做主要关注；不把中国带有政府性的大量事业单位（130万个）、城镇居民委员会组织（截至2013年底94620个）以及村民委员会组织（截至2013年底村委会58.9万个）作为主要研究对象；不对人民团体改革做过多涉及。虽然宗教团体（宗教活动场所达到14万处，宗教团体已达5500个）^[13]在很多国家都是非营利组织的重要组成部分，但因为中国的特殊政策，也不作为本研究的主要关注对象。

（三）研究工作基本原则

本研究遵循与之相适应的研究理念和基本研究要求。

1.以国情为立足点

体现共性与差异、整体与局部、目标与现实、联系与发展的辩证和科学理性思维，努力做到三个准确：第一，准确理解和把握世界他国经验与中国特殊情况之间的关系；第二，准确理解和把握国家全局目标与局部地区差异性之间的关系；第三，准确把握和处理个人理论认识偏好与国家全局的可接受性和可操作性之间的关系。

2.以战略为出发点

中国社会组织“发展战略”，确切说是指在2014～2020年的确定时段里面^[14]，中国非营利性社会组织在发展愿景、方向、目标、路径、策略上的选择定位，和预期在发展数量、质量、规模、功能、作用等主要方面发生的可以量化的变化。因此，本研究遵从与体现战略研究的基本逻辑，沿着“为什么发展——往哪里发展——怎样发展”的思路逐步展开。

3.以对策为落脚点

本研究不过多进行理论层次的研究和阐述，而将实证分析和基于实际判断的对策分析和对策观点作为侧重点。研究将把遵循社会组织自身变化规律作为一以贯之的理念，基于研究所形成的制度创新和政策调整建议都将突出对环境营造的强调，避免在促进社会组织发展当中造成对政府的误导。