第二节 事业单位公益属性的评价指标

指标设计是事业单位公益属性评价体系构建的核心环节。本节围绕着“要衡量事业单位公益属性强弱，应该评价事业单位的什么方面”这一主题，对事业单位公益属性评价指标体系设计的方法、逻辑、依据以及具体指标进行分析。

一 评价指标设计的一般方法

为了设计好事业单位公益属性评价的指标，我们首先介绍一下设计评价指标的一般方法。一般而言，评价指标的设计有要素分解法、因果关系法以及标杆导向法等方法。

（一）要素分解法

要素分解法就是从评价事项的组成部分出发，将评价事项分解为若干要素，进而将要素转化为评价指标的方法。要素分解法的本质是一种逻辑分解的方法，从对要评价的对象进行明确的概念界定出发，逐步确定评价指标的过程。一般情况下，可以通过对评价对象的概念和相关背景进行分析，借助逻辑推理思维，把事件分为投入（inputs）、过程（process）或活动（activities）、产出（outputs）、产效（outcomes）和影响（impacts）等要件，并由此确定评价对象的要素以及这些要素之间的关系，并据此确定评价指标。[18]要素分解法的适用范围包括项目策划设计、风险分析、评估、实施检查、监测评价和可持续性分析等。目前有2/3的国际组织把它作为援助项目的计划、管理和评价方法。

（二）因果关系法

因果关系法就是将评价事项视为一个结果，依照产生这个结果的因果关系进行分析，将能够产生评价事项结果的原因转为评价指标的方法。通过因果关系法，可以从评价事项的关键性成功因素中提炼和归纳出若干具有强烈目标导向的、最具代表性的、易量化操作的评价指标。

通过因果关系寻找的评价指标应该对指标数量进行限制，指标过多则反而不利于评价的开展。指标体系应涵盖那些能让一个组织在达成评价事项中评估成果、作出决策、重组并分配责任的关键维度。通过因果关系法，可以对评估事项某一流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析、衡量，进而建立起一种目标式的评估指标体系。

（三）标杆导向法

标杆导向法就是对照一个理想的标杆，将评价事项存在的需要改进的问题作为导向，将这些问题或者解决问题的角度转化为评价指标的方法。

标杆管理，又名基准管理，就是先决定待评价事项的衡量标准，然后寻求在这些特定领域内表现卓有成效的其他组织，比较组织本身与这些标杆组织之间的差距，并通过分析将其转为评价指标。

标杆导向法的思想可以追溯到20世纪初泰勒所倡导的科学管理理论所强调的标准化理论。而真正使标杆管理工作大范围开展起来的重要推动力是1984年里根总统设立的“美国国家质量奖”和1992年设立的“欧洲质量奖”，这两个奖项均需要对同业组织的产品质量进行“标杆管理”，决定出优劣。标杆管理最初应用于度量制造部门的绩效，随后发展到营销管理、库存管理、成本管理、市场营销、质量管理、人力资源管理、新产品开发等业务部门，20世纪90年代初期逐渐引入公共管理领域。

标杆导向法具有应用领域的广泛性、极强的可操作性、较大的现实性和巨大的实效性。同时，标杆导向法通常应用于组织的某一个具体计划或职能的评估，但往往并不是对整个组织的运行进行评估。

以上方法各有利弊，在进行评价指标体系设计时可以根据实际情况进行灵活取舍。

二 事业单位公益属性评价相关研究的借鉴

目前，学界尚未有专门针对事业单位公益属性测量的研究，通过文献研究，与事业单位公益属性测量有关并值得借鉴的研究如下。

（一）关于事业单位公益性和非营利性标准的研究

2017年9月，潘修华在《理论月刊》上发表论文《事业单位的公益性与非营利性标准调适探析》，在分析目前事业单位公益性和非营利性的问题及其界定中存在的问题基础上，建构了事业单位公益属性的评价指标体系。这个指标体系的建立，是作者参与中央编办“事业单位公益性、非营利性标准及监管问题研究”课题组的相关调研，在对获取的调研资料进行分析的基础上建立的。潘修华认为可以从事业单位体现公益性与非营利性的基础条件、事业单位公益性、事业单位非营利性、事业单位公益性与非营利性的社会评价四个方面对事业单位进行评价（见表2—1）。

表2—1 事业单位公益性与非营利性评价指标体系

续表

虽然这是作者着眼于对事业单位公益性和非营利性标准而建立的评价指标体系，但实际也是对事业单位的评价指标体系，不仅仅是静态的评价是否属于事业单位范畴，更是对事业单位公益性和非营利性发挥的评价。因此，该研究对我们后续的研究有一定的参考价值。

（二）关于公立医院公益属性测量的研究

虽然以事业单位公益属性测量为主题的研究不多，但是目前学界已有部分专家开始对公立医院的公益属性的测量进行研究。

赵明和马进（2009）建立了5个一级指标和11个二级指标的公立医院公益性评价指标，具体为医疗服务数量（年门急诊、年出院和手术人次）、医疗服务质量（治愈率和好转率）、医疗服务效率（医师人均每日担负诊疗人次和病床使用率）、均次费用（门诊和出院患者人均费用）和社会满意度（门诊患者和出院患者满意度）。[19]

邹婧睿、张文斌（2010）通过对医务工作者和住院患者的随机抽样调查，评价了武汉市部分综合医院的公益性，得出最能体现公立医院公益性特征的是“合理的医疗价格”[20]。

董云萍等人（2010）建立了8个一级指标的公立医院公益性综合评价指标，分别是经济运行指标、医疗服务数量、治疗质量、均次费用、慈善服务、政策服务、社会效益、社会满意度。[21]

郑大喜（2010）认为公益性在公立医院绩效中的反映主要包含医疗服务数量、质量、效率、均次费用和社会满意度5个方面。对于公益性的测量，郑大喜使用了公立医院公益性的社会功能测量的概念，认为可以从两个方面进行测量：一是直接反映公立医院社会功能的指标，包括对贫困人口医疗费直接减免、病人欠费比重、公立医院其他公共产品的提供；二是间接反映公立医院社会功能的指标，包括差别指数、交叉补贴指数、成本回收率。[22]

周敏、熊季霞（2012）认为，公立医院公益性是在政府的制度保障及约束机制下，提供公平、合理、可及的医疗服务，不以营利为目的地满足广大民众健康需求的一种基本属性。据此，他们构建了包括9个一级指标的公立医院公益性评价测量指标体系，分别是医疗服务数量、医疗服务质量、医疗服务效率、均次费用、社会满意度、医疗运行经济效果、公益卫生服务任务完成情况及社会效果、医疗技术水平、医院管理水平。[23]

于莉莉、熊季霞（2013）将公益性视为人人均可受益的程度，在此基础上她们进一步将公立医院的公益性界定为公立医院不以营利为目的，在健全的政府投入机制保障下，解决全体社会成员的基本卫生医疗需求，提高社会效益的行为特性。据此，她们从医疗服务数量、医疗服务质量、医疗服务效率、均次费用、患者满意度、医院经营状况、公益卫生服务任务完成情况及社会效果、医院文化、医疗技术水平9个方面建立了公立医院公益性评价指标体系。[24]

胡献之（2013）基于患者的视角构建了公立医疗机构公益性评价指标体系，包括服务质量（治疗效果、等待时间、整体环境、就诊流程）、服务适宜性（就诊费用、隐私保护、义诊次数、适度检查、合理处方）、职业道德（不收受红包、平等对待患者、先诊治后收费）。[25]

李军等人（2014）认为公立医院公益性评价指标的设定应立足于医院性质、服务宗旨和功能任务，遵循医院运行的客观规律和基本法则。通过文献回顾与总结，按照“结构—过程—结果”理论、“微观—中观—宏观—可持续发展”和“内涵—外延—成效目标”的思路，采用关键业绩指标法，他们设计了公立医院公益性评价3个维度（一级指标）、8个方面（二级指标），分别是医疗服务（包括基本医疗卫生服务质量、数量、效率、便利性质量以及患者费用负担）、社会服务（包括社会公益活动和社会责任）和服务评价（患者满意度）。[26]

王舒捷（2016）在对已有概念进行借鉴归纳的基础上将公立医院的公益性界定为公立医院为维护公共利益而提供可及、适宜的医疗卫生服务并能够使患者产生良好的健康结局，保障民众能够平等享有公共卫生服务和基本医疗服务权益的属性。在此基础上，他采用德尔菲法，经过两轮专家咨询，最终得到了8个一级指标的公立医院功利性的评价指标体系，分别为均次医疗费用、医疗服务数量、医疗服务质量、医疗服务效率、公共卫生服务、社会慈善服务、医院收入情况、教学科研。[27]

通过现有文献研究来看，对于公立医院公益属性的测量主要有以下5个维度：医疗服务数量、质量、社会效益、医疗费用、满意度。

（三）关于公益导向公立医院绩效评价的研究

医疗卫生行业是受到公益性弱化批评最多的行业，也是特别注重公益回归，强化公益属性的行业，近年来提出了建立公益导向的绩效评价制度，因此，学界和实践部门关于这方面的研究和探索比较多。

熊季霞、张志强（2014）从公益性和经济性两个方面构建了公立医院综合绩效评价指标体系，下设11个二级指标，34个三级指标。对公益性的评价，主要包括医疗服务质量、医疗服务效率、医疗服务费用负担、社会满意度、公益卫生服务完成情况、医院创新能力6个方面。[28]

陈云等（2014）以“基础条件与发展能力—医疗服务—公益职能—患者满意”为支撑，构建出包含4个一级指标、13个二级指标和53个三级指标的基于公益性的公立医院绩效评价指标体系。[29]

李晓森等（2014）构建了包含医院公益性、医疗质量与安全、医院运营状况和发展能力4个一级指标，10个二级指标，30个三级指标的以公益性为导向的公立医院绩效评价指标体系。对医院公益性的评价主要指标为公共卫生投入、完成政府指令性任务、费用合理性。[30]

项国安、江秀凤（2016）借鉴了李晓森等（2014）的做法，从医院自身公益性、医院医疗安全和技术质量、医院自身运营及医院自身发展情况和能力4个方面入手，构建了基于公益性的二级综合性公立医院绩效评价指标体系。[31]

王翾等（2016）基于平衡计分卡和绩效棱柱理论，提出了基于公益性的三级综合性公立医院绩效评价指标体系，该体系包含4个维度的一级指标，11个二级指标和58个三级指标，4个一级指标分别是财务、内部交流、学习与发展、利益相关者。[32]

2015年，国家卫生计生委、人力资源和社会保障部、财政部、国家中医药管理局联合出台了《关于加强公立医疗卫生机构绩效评价的指导意见》规定，机构绩效评价应当涵盖社会效益、服务提供、综合管理、可持续发展等内容。同时，该意见针对不同医疗卫生机构的特点，围绕4个一级指标，对公立医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构、卫生计生监督执法机构4类医疗机构设置了有针对性的二级指标。

通过研究，有个别学者专门设置了公立医院公益性评价的维度，但是绝大多数都是对公立医院设置综合性评价指标，并没有完全体现出公益性评价，但是都不同程度地指出要落实公立医院的公益性，相应的指标设置对本研究有一定的参考价值。

（四）其他有关事业单位公益性及绩效评价的研究

也有一些学者针对其他类型的事业单位或服务提出了公益性评价指标体系。刘鸿昌（2010）从学前教育公益性理论出发，借鉴已有指标体系，从投入和产出两个方面构建了评价地区层面学前教育公益性的指标体系，硬件投入（人力投入、财力投入、物力投入）、软件投入（教育观念、教育管理）、本体产出（教育成果、教育机会、教育均衡发展）功能产出（学前教育投入对社会的贡献、教育投入对经济科技的影响）。[33]

吕维霞等（2016）从安全性、稳定性、感知价值、舒适性和资源独占性5个方面构建了高校后勤食堂公益性指标体系，并通过对学生的问卷调查来对各个指标进行衡量。[34]

张振华等（2013）从科研条件、科研产出、人才建设与科研合作交流、成果转化与科技推广服务4个方面构建了公益性农业科学研究院（所）科研绩效评价指标体系。[35]

鲁婧（2010）从管理运作、财务、政府和社会捐赠、服务规模与水平、产品与服务创新、品牌力与影响力、社会满意度7个维度构建了公益性出版单位绩效评价指标体系。[36]

2017年，科技部、财政部、人力资源和社会保障部出台了《中央级科研事业单位绩效评价暂行办法》、规定科研事业单位绩效评价指标体系一般由三级指标构成，一、二级指标为共性指标，三级指标为分类指标。一级指标包括职责定位、科技产出和创新效益；二级指标包括职责相符性、需求一致性、管理规范性、完成情况及效率、创新能力、创新贡献等；三级指标按照基础前沿研究、公益性研究和应用技术研发等不同单位类型，结合单位自身职责定位、科技创新特点，确定评价指标和权重。

2018年，中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》规定，以5年为评价周期，对科研事业单位开展综合评价，涵盖职责定位、科技产出、创新效益等方面。5年期间，每年按一定比例，聚焦年度绩效完成情况等重点方面，开展年度抽查评价。

通过文献研究，我们发现，目前关于事业单位公益性测量的研究不多，但是关于公立医院公益性测量的较多。针对已有的相关研究，我们发现他们对公益性的测量因对公益性的理解不同，有的将公益性的理解超出了单位公益性的情况，同时还有公益性的发挥情况。除此之外，虽然国家提出了强化事业单位公益属性，但是目前不管是专家学者的研究，还是国家出台的有关政策，就事业单位的综合评价并没有完全体现出对公益性发挥的评价，或者没有直接表明对公益性落实的评价。因此，本书将在事业单位公益属性的评价指标体系方面进行深入的探讨。

三 事业单位公益属性评价指标的设计

事业单位公益属性评价指标的设计虽可以借鉴一般评价指标的设计方法，但因事业单位公益属性具有特殊性，需要有一些特别的考虑。戴维·奥斯本在其《改革政府》一书中概括绩效评估对政府绩效管理的基础作用：“测量对工作具有推动作用，若不测定效果，就不能辨别成功与失败。看不到成功就不能从中学习，看不到失败就不能纠正错误；不展示工作成果就不能赢得公众的支持。”因此，如果要实现强化公益属性的目标，必须对事业单位公益属性进行测量。

（一）事业单位公益属性评价指标的特殊性

由于事业单位不同于企业组织，也不同于社会组织，同时公益属性也不同于经济效益，这使得事业单位公益属性评价具有较强的特殊性。

第一，“事业单位公益属性”这一评价事项是理论概念，并不是直接可以进行测量的。不同于“环境评估”“卫生状况评价”等。

第二，“事业单位公益属性”这一评价事项目前缺乏公认的权威界定，带有探索性的色彩。不同于“绩效评价”等。

第三，“事业单位公益属性”这一评价事项缺乏明确的目标值，不能直接将实际情况与目标情况进行对比。不同于“教学评估”等。

第四，“事业单位公益属性”这一评价事项不能直接由评价者的态度来决定，必须以客观实际情况为主。不同于“满意度评价”等。

（二）事业单位公益属性评价指标设计的基本逻辑和方法

对于“事业单位公益属性评价”，本书聚焦于对具体事业单位一定时期内公益属性实现情况的评价，即评价事业单位公益性职能的履行情况及其产生的公共利益。因此，本书对事业单位公益属性的评价区别于静态的对单位公益性的认定，不是去评价公益一类的事业单位公益性比公益二类事业单位的公益性更强等。

本书按照“概念化—名义定义—操作定义—现实世界中的测量”结构化科学研究逻辑，对事业单位公益属性测量进行研究。

本书认为，事业单位公益属性是指事业单位围绕机构职能定位，通过面向社会或政府提供公共服务，所体现的维护和增进公共利益的性质。事业单位公益属性的实现正面体现为其公益服务职能的履行以及职能以外社会公益的承担的情况，负面体现为公益服务职能的偏离、营利性、自利性和破坏性。我们主要采用“以因果关系法为基础，兼顾问题导向法”的综合指标设计方法。因果关系法就是将评价事项视为一个结果，依照产生这个结果的因果关系进行分析，将能够产生评价事项结果的原因转为评价指标的方法。问题导向法就是将评价事项存在的需要改进的问题作为导向，将这些问题或者解决问题的角度转化为评价指标的方法。

（三）事业单位公益属性评价的一级指标

依据我们对事业单位公益属性的操作化定义，通过因果关系法和问题导向法，借鉴已有研究成果，我们认为可以从四个维度对事业单位公益性的发挥进行测量（见表2—2）：一是职能履行，指事业单位是否履行国家所赋予的公共服务职能，以及其实际工作是否以核心公共服务职能为重心来开展。该指标旨在评价事业单位是否做正确的事，是否“不务正业”。二是服务效能，指事业单位所提供的公共服务满足服务对象需要的程度。该指标旨在评价事业单位在公共服务方面“干多还是干少，干好还是干坏”。三是非营利性，指事业单位在业务运行中是否坚持非营利性导向。该指标旨在评价事业单位是否“唯利是图”，是否存在“逐利机制”。四是社会责任，指事业单位在促进社会发展和社会稳定中承担的责任以及发挥的作用。该指标旨在评价事业单位在社会建设中是否发挥积极的正能量，在社会需要时是否“出人、出力、出钱”。

表2—2 事业单位公益属性评价的一级指标

续表

（四）事业单位公益属性评价的二级指标

我们对上述4个一级指标进行进一步分解，得出了若干二级指标。具体包括：

第一，职能履行指标下设4个二级指标。事业单位公益属性首先体现在事业单位应该按照设立机构时规定的公共服务职能开展工作，因此，我们将事业单位公益属性的第一个一级评价指标界定为“职能履行”。可以通过公共服务职能履行度、工作重心与核心公共服务职能契合度、核心公共服务职能发展度、非公共服务职能控制度4个二级指标对职能履行进行评价。

第二，服务效能指标下设6个二级指标。从服务的数量、质量、效益和满意度等角度可以对服务效能进行评价，具体包括公共服务规模、公共服务质量、公共服务可及度、资源投入产出比、公共利益增进度、公共服务满意度6个二级指标。

第三，非营利性指标下设5个二级指标。非营利性是从反面控制事业单位偏离公益性的考核指标，可以从业务目标非营利性、激励办法非逐利性、经营收入结构合理性、服务价格水平合理度、职工实际收入水平合理度5个方面进行评价。

第四，社会责任指标下设4个二级指标。社会责任是事业单位公益属性的外延，是对本质职能发挥出来的公益性的增益，可以从社会公益活动参与度、履行社会责任综合投入度、指派公益任务达成度、社会声誉4个方面进行评价。

表2—3 事业单位公益属性评价的二级指标

（五）事业单位公益属性评价的三级指标

必要时，可以对事业单位公益属性设置三级评价指标。三级指标要根据不同地区、不同类型、不同行业、不同特点的事业单位实际情况，在相应的二级指标下进行设置。要求三级指标的设置尽可能实现量化或可衡量。

另外，应该根据不同的应用目的，事业单位公益属性评价指标体系也要相应地作出适度调整。