专题报告一 改革开放：中国扶贫与可持续发展的驱动力

中国特色的扶贫开发道路

吴国宝

中国社会科学院农村发展研究所研究员、贫困问题研究中心主任

改革开放以来，中国在扶贫开发方面取得了举世瞩目的巨大成就，也走出了一条具有中国特色的扶贫开发道路，为人类减贫事业贡献了智慧和经验。

一 中国扶贫开发的突出特点

中国改革开放40年扶贫开发最突出的特点，就是以国家的发展进步支持和推动减贫；同时通过减贫促进和支持国家的发展进步，将扶贫融于国家的发展进程之中，又通过扶贫推动和支持国家的健康发展。国家的发展进步构成了中国减贫重要的变量，同时扶贫政策和工作的产出也服务于和支持于国家的发展进步。这既是中国扶贫开发的基本特点，也是理解中国减贫成就和经验的重要前提。离开了这个前提条件，单纯从扶贫政策与投入的角度来分析和评估中国的减贫成就和经验，必然会出现重大的偏差和错误，也无法洞悉中国扶贫开发成功的真谛。

二 中国扶贫开发的基本经验

中国改革开放40年以来取得的巨大减贫成就，既包含特定的时空因素和中国独特的政治制度与治理体系的影响，也形成了一些可与其他国家分享的经验。中国减贫经验中可复制、可分享和可持续的部分，应该成为中国未来减贫和世界减贫事业的重要知识财富。

中国减贫的基本经验是：通过发展减贫，提升贫困地区和贫困人口的自我发展能力，实行精准扶贫，坚持扶贫创新，坚持“党和政府领导、群众主体、社会参与”的基本扶贫制度，坚持持续扶贫。

1.通过包容性发展，推动和支持减贫

中国一直以发展的方式，解决中国的贫困问题，将扶贫寓于发展之中，在发展中解决贫困问题。这是中国扶贫开发的一个主要做法，也是理解中国扶贫道路的基本方法论。

中国通过发展减贫，主要体现在通过包容性的经济发展、包容性的社会事业发展和结合生态环境改善减贫三个方面。

一是实行包容性的经济发展，使发展机会和成果惠及贫困人群。中国选择适合基于中国比较优势的经济发展方式，优先和重点发展在国际竞争中具有比较优势的劳动密集型产业，稳步发展具有亲贫作用的农业，优先和积极发展既能支撑国民经济发展又能增加就业的基础设施建设，积极推进国家的工业化和城市化，并在发展过程中主动推进区域间的协调发展和工业对农业的反哺，实现了中国国民经济的持续高速增长，并保证了经济增长在较长时期内惠及贫困和低收入人群。改革开放以来，中国非农就业人数增加了44861万人、增长了3.8倍，构成了中国农村贫困人口减少最重要的来源。40年来中国农业增加值以年均4.3%的速度增长，对国家的工业化和城市化稳步推进、农村减贫起了重要的支撑作用。

二是实行包容性的社会事业发展，提升全体人民的素质和安全保障水平。中国实行保基本、广覆盖的包容性社会事业发展战略，努力发展基础教育、基本医疗和社会保障，全面改善了全体居民的基础教育保障、基本医疗保障和基本养老保障，广泛提升了全体人民的素质和安全保障水平。在保基本、广覆盖的基础上，中国还通过瞄准贫困人群和其他脆弱人群的定向教育支持、健康支持和社会保障政策，进一步增强了社会政策的减贫效果。

三是结合生态环境改善实施扶贫。中国的生态脆弱区与农村贫困地区具有很高的重合性。中国在生态环境修复、改善中，将扶贫有机地结合进来，既改善了国家的生态环境，同时也可以改善贫困地区和相关贫困人口的生存和发展条件，为贫困人口提供了就业机会、补贴以及新的创收机会。

2.实行开发式扶贫，不断提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力

中国自1986年开展大规模有计划的扶贫开发以来，一直实行开发式扶贫方针，着力提高贫困地区和贫困人口的自我发展能力来减缓贫困。一方面通过实行综合的优惠政策，改善贫困地区的发展环境、物质基础设施和公共服务，增强贫困地区的竞争能力和发展能力，减少贫困导致的人口过度外流和地区发展的严重失衡；另一方面通过开发式扶贫干预，帮助贫困人口获得金融服务、技能培训、产业发展等机会，提高贫困人口的自我发展能力。

3.实行精准扶贫，提高扶贫干预效果

自1986年开展有计划大规模扶贫以来，中国政府在政策层面一直提倡要将有限的扶贫资源有效地用来帮助真正的贫困地区和贫困户改善生产生活条件，提高自我发展能力，实行精准扶贫，并为此做出了不懈的努力和探索。

2013年以来，中国政府创新和建立起了精准扶贫、精准脱贫的政策和干预体系，较好地解决了精准扶贫、精准脱贫的落地问题。通过一系列的组织、制度和政策创新，解决了扶贫对象精准识别、精准扶贫的计划、组织、实施的治理体系和制度、扶贫资源投入和动员、对不同贫困类型的扶贫方式等影响精准扶贫政策落地的重大现实问题。

4.根据扶贫形势和贫困特点变化，适时调整扶贫政策，创新扶贫方式

中国在扶贫过程中，根据贫困特点、扶贫形势、国家发展战略与政府财政支持能力的变化，通过试验、学习和创新，不断完善和调整扶贫战略、治理结构、资金管理和扶贫方式等，不断提高扶贫的有效性和用于扶贫资源利用的效率。

坚持扶贫创新，使中国农村扶贫开发战略和方式能够适应不断变化的扶贫形势，长期保持较高的扶贫效率。

5.实行“党和政府领导、群众主体、社会参与”的基本扶贫制度，形成政府、市场和社会合力扶贫的格局

中国在扶贫开发过程中，坚持“党和政府领导、群众主体、社会参与”的基本方针，充分发挥政府、市场和社会力量在减贫中的作用，形成三者互相促进合力扶贫的格局。

首先，中国坚持党和政府对扶贫开发的领导。除了制定保证社会主义市场经济有效运行的法律、制度和政策以外，政府在扶贫中的作用还包括：将扶贫置于国家改革和发展之中进行设计和调控，保证扶贫规划和政策与国家改革发展的方向一致和相互支持；建立扶贫领导和协调组织体系和帮扶工作体系，保证扶贫计划目标的有效实施；动员和安排扶贫资源，保证扶贫目标实现必要的扶贫投入；调整相关的政策或者制定必要的法规和制度，为扶贫工作的有序开展提供制度保障。

其次，以贫困群众和基层组织为主体实现脱贫。贫困人口脱贫致富的动力和不懈努力，是中国农村大规模减贫的基本力量。改革开放40年来，中国7亿多农民脱贫多数都是通过贫困农民群众的辛勤劳动和不懈努力实现的。在扶贫开发过程中，广大贫困地区基层组织，根据当地的实际情况和扶贫实践的经验教训，不断探索和完善扶贫方式，推动中国农村扶贫开发不断取得新的进步。

最后，积极动员社会力量参与扶贫。各种形式的民营企业，通过创造就业机会和贡献税收，一直在中国减贫中起着十分重要的作用。此外，社会力量在动员资源、组织和实施扶贫项目、开展扶贫创新等方面，也为中国减贫做出了重要的贡献。

6.坚持持续扶贫

1986年以来，中国政府通过七个连续的五年国家发展规划及数个扶贫开发规划（计划），对扶贫开发保持专注的不懈努力，使各项扶贫目标和方式得以延续与不断完善。

三 中国扶贫开发的成就及其贡献

改革开放以来，中国扶贫开发取得了伟大的成就，在减少贫困人口、增进人民福祉、缩小农村地区间发展差距、增强贫困人口发展能力和信心等方面取得了巨大的进步，有力地支持了国家全面建成小康社会目标的实现。

1.大规模减少贫困人口，推进了世界减贫的进程

按照2010年不变价格农民年人均纯收入2300元扶贫标准，40年来中国农村贫困人口减少了73993万人或者96%；按照世界银行2011年一天1.9美元购买力平价的贫困标准，1981～2015年中国农村贫困人口减少了75132万人或者99%，中国减少的贫困人口占到同期全球减少贫困人口总量的74%。

2.显著提高了农民的生活质量，非收入贫困状况明显改善

40年来，中国通过实行国家整体发展规划和大规模瞄准贫困地区的专项扶贫开发以及精准扶贫，显著提高了农民的生活质量，使农村人口的福祉水平明显改善。其中最突出的进步在于：显著改善了包括贫困地区在内的全国农村居民的交通、通信、用电、安全饮水等物质生活条件，大幅度提高了农民的住房安全保障水平；显著改善了农村人口的教育和医疗的可获得性与服务质量；不断完善农村社会保障制度，提高了社保的覆盖面，使农户应对脆弱性的能力明显增强。

3.有效遏制和缩小了中国农村地区间的发展差距

30多年的区域开发扶贫和国家的区域开发政策、区域协调发展规划的共同作用，使中国贫困地区的经济社会发展的主要领域实现了高于全国平均的速度进步，不仅遏制了这些地区发展的边缘化趋势，而且缩小了贫困地区与全国的发展差距，推进了全国区域的协调发展。

扶贫开发提升了贫困地区经济发展能力，缩小了贫困地区与其他地区经济发展水平之间的差距。中国贫困地区已经初步建立起来了支持地方经济社会发展的交通、能源、通信、物流等基础设施，与其他地区在基础设施可及性方面的差距明显缩小；中国贫困地区与全国其他地区在农业发展水平方面的差距有了较明显的缩小。贫困地区陆续建立了一批依托当地资源优势的主导或骨干工业企业，缩小了与全国在工业发展方面的差距。1999～2015年，贫困地区人均第二产业增加值的年增长速度比全国平均高2个百分点。2015年每个贫困县有38.2个规模以上工业企业。当然，贫困地区与其他地区差距缩小最直接的证据是贫困地区与全国平均农民收入不断缩小。按可比口径计算，1993年以来贫困县农民人均收入增长都快于全国农民平均水平，使贫困县与其他地区农民平均的收入差距缩小。在“八七”扶贫攻坚计划期间，贫困县农民人均纯收入相当于全国平均水平的比值提高了12个百分点；2001～2010年这个比值提高了3个百分点；2011～2017年这个比值提高了10个百分点。

4.增强了贫困人口的信心和发展能力

中国在扶贫开发过程中，一直实行开发式扶贫方针，坚持扶贫与扶智及扶志相结合，重视贫困人口自我发展能力和内生动力的提升。与主要通过临时救济或社会保障脱贫相比，40年来中国绝大多数贫困人口是通过获得非农业就业机会、发展农业等生产性方式脱贫的，相对具有稳定性和可持续性，也更容易使脱贫人口增强对未来的信心。中国政府在扶贫开发过程中，比较注重教育、培训和示范的作用，这些都有助于提升贫困人口的自我发展能力和内生动力。

5.产生了培养干部、丰富和发展社会治理经验等溢出效应

改革开放40年来中国的扶贫开发一直在占全国1/3左右的县（区）展开，不计其数的各级干部尤其是基层干部参与其中。仅精准扶贫开展以来，每年有近百万的干部参加帮扶。大量的干部到扶贫第一线工作，直接与贫困户、贫困村打交道，了解贫困户的致贫原因，帮助参谋和设计扶贫项目和脱贫方式，使参与其中的干部能够比较深入地了解和认识国情，培养踏实的工作作风，在工作过程中也锻炼了干部的能力。这些经历和锻炼会成为参与帮扶干部难得的一笔宝贵财富，也将变成提高政府部门尤其是基层组织的决策水平和管理绩效的重要推手。

此外，扶贫开发尤其是精准扶贫实践，也丰富和发展了中国农村治理的经验。中国大规模减贫，有力地推进和加快了全球减贫的进程，创造了大规模减贫和精准扶贫的中国经验和中国智慧，用事实证明了发展中国家可以依靠自己的不懈努力摆脱贫困，实现国家的振兴。