第一节 我国事业单位工资制度改革历程

为使读者对事业单位现行工资制度有个清晰的认识，有必要从历史沿革的角度，梳理事业单位工资制度的演变过程。下面对中华人民共和国成立以来四次大的工资制度改革以及近年来事业单位绩效工资制度推进的相关情况进行介绍。

一 1956年工资制度改革与大一统体系下的事业单位工资

中华人民共和国成立前以及成立初期，老革命根据地的事业单位基本是随着机关走的，实行的是与部队相同的供给制，而新解放区的大学、医院等事业单位，开始时基本保留原旧工资制度。中华人民共和国成立后，我们党领导各族人民有步骤地实现了新民主主义革命到社会主义革命的转变。1953年国家实施第一个五年计划，开始了大规模经济建设，劳动生产率有了较大提高，国家财政状况趋于好转，改善人民生活提到了重要的议事日程。1955年，国务院决定将待遇制度一律改为货币工资制，以实现全国统一的制度。[6]为了更好地鼓励广大职工的生产积极性和劳动热情，争取提前和超额完成第一个五年计划，1956年，我国进行了第一次全国性的工资制度改革。[7]

在大一统的工资制度体系下，事业单位和机关、国有企业一样，实行的也是“职务等级工资制”。工资结构主要包括基本工资（级别工资）、地区性津贴补贴（少数地区实施生活费补贴、林区津贴、高原临时津贴、艰苦地区津贴、海岛津贴等）、特殊岗位性津贴补贴、各种福利性补贴和奖金等。其中，级别工资是主体。

1956年工资改革文件规定级别工资的功能主要是体现职工的职务、资历和德才表现，但在实际运行中主要体现资历因素。以行政人员为例，共分为30级，国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理为1级。30级为国家机关勤杂人员的起点级。一般每个职务对应3—7个级别。“一职数级”，即把每一个职务划分几个工资等级，根据德才和资历，将担任同一职务的工作人员分别归入不同的级别，并确定不同的工资标准。[8]这种等级不仅代表工资等级，而且是个人级别，与个人的生活待遇、政治待遇全方位挂钩，成为具有影响的“个人身份”。

1956年工资制度实行了“一条龙”式的11类区工资标准。即每个级别的工资标准都由11档次从高到低依次排列。同时，等级工资实行11类区工资标准。11类区工资标准的确定，是以当时实行的货币工资标准为基础，加上1956年增加的工资额度，作为第1类区的工资标准，从第2类区起依次增加3%，直至第11类区增加30%。但有一个特殊情况，就是江苏省的南京、苏州、无锡、常州四座城市执行4.33类，后来提高为5.33类。[9]

这一时期，没有全国统一的“事业单位”工资标准。在《国务院关于工资改革的决定》出台前后，国家针对事业单位不同行业不同职业陆续出台了《卫生部关于国家卫生事业机构各类工作人员工资标准及有关规定的通知》《教育部关于一九五六年全国普通教育师范教育事业工资改革的指示》《高等教育部关于一九五六年全国高等学校教职工工资评定和调整的通知》《文化部关于颁发全国文化事业单位、企业工作人员工资标准和调整工资的通知》《高等教育部关于一九五六年全国中等专业学校（不包括中等师范）教学人员工资调整的通知》《劳动部关于工人技术学校教职员工资标准及有关规定的通知》《水利部关于水利事业单位工作人员工资标准及有关规定的通知》《林业部关于颁发林业事业系统工人职员工资标准及工资改革中有关问题规定的通知》等一系列文件，对高等学校教员、高等学校行政职工、中学教员、小学教员、医疗卫生技术人员、医疗卫生管理人员、研究人员、记者编辑、运动员等工资标准进行了明确规定。

在建立初期，这些工资制度比较重视不同行业的特点，但在后来的工资管理中，逐步向机关的职务等级工资制靠拢，都能在机关30个等级中找到对应的等级，实际上演变成了与机关相同的职务等级工资制。[10]

二 1985年工资制度改革与事业单位特点的初步体现

1956年工资制度虽然在起初阶段发挥了巨大的作用，但随着时间的推移，特别是在“文化大革命”期间，由于“左”倾思想影响，逐步变成了一种与身份等级相关联的福利待遇，“劳酬不符、职级脱节”的矛盾逐渐凸显[11]，已经不能适应四化建设和干部队伍建设的需要。党的十一届三中全会后，我国把工作重点转移到社会主义现代化建设上来。针对原职务等级工资制度存在的主要问题，按照按劳分配的原则，在1985年进行了中华人民共和国成立以来第二次大的工资制度改革，即建立起“以职务工资为主要内容的结构工资制”[12]。在中央确立的“尊重知识、尊重人才”国策指导下，这次工资制度改革也试图体现事业单位的特点。

文件规定，国家机关行政人员、专业技术人员均改行以职务工资为主要内容的结构工资制，即将现行的标准工资加上副食品价格补贴、行政经费节支奖金，与这次改革增加的工资合并在一起，按照工资的不同职能，分为基础工资、职务工资、工龄津贴、奖励工资四个组成部分。[13]考虑到事业单位的特殊性，文件同时还规定：“事业单位行政人员和专业技术人员的工资制度，允许根据各行各业的特点因行业制宜。可以实行以职务工资为主要内容的结构工资制，也可以实行以职务工资为主要内容的其他工资制度。实行结构工资制的，可以有不同的结构因素。”[14]

在事业单位中，对于中、小学校和中等专业学校、技工学校的教师、幼儿教师和护士，为了鼓励他们长期从事该职业，除按规定发给工龄津贴外，另外分别加发教龄津贴和护士工龄津贴。[15]同时，改革文件还单独设立了“教育部所属高等学校教学人员、中国科学院、社会科学院所属研究所研究人员”“卫生部所属医疗卫生单位卫生技术人员”“中学教师”“小学教师”等类型工资标准。[16]

文件还规定，适应扩大事业单位自主权、搞活事业单位的总体改革原则，这次工资制度改革明确规定，对经济上能够完全自立和有一部分经济收入的事业单位，主管部门要会同各级财政部门核定其收入分成比例和各项基金的比例。其留用收入的大部分应当用于发展各项事业，用于奖励基金的只能是一小部分。这为事业单位逐步走向市场奠定了制度基础。

当然，从实际执行情况来看，这次改革后各级各类事业单位基本都实行的是与机关相同的以职务工资为主要内容的结构工资制，尽管在工资标准上初步体现了事业单位专业技术职务的特点，专业技术职务在工资标准上与行政职务没有完全对应，但在制度上依然与行政体系是完全统一的。[17]

三 1993年工资制度改革与政事工资制度分开

1985年结构工资制虽然较好地体现了职务的价值，但是对个人历史贡献和其他因素的体现不足，这就造成“官本位意识”的强化，不可避免地成为机构升格和滥提职务的诱因。[18]特别是由于1992年邓小平同志发表了南方谈话，党的十四大确立了社会主义市场经济体制，为了建立起符合机关和事业单位各自特点的工资制度与正常的工资增长机制，在结构工资制执行8年之后，我国于1993年进行了第三次工资制度改革。这次改革在事业单位工资制度与机关分离方面，迈出了重要的一步。

这次工资制度改革第一次在制度层面分别制定《机关工作人员工资制度改革方案》和《事业单位工作人员工资制度改革方案》[19]，由此，事业单位工资制度实现了与机关工资制度的分离。根据文件规定，机关工作人员（除工勤人员外）实行职级工资制。其工资按不同职能，分为职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分。其中，职务工资和级别工资是职级工资构成的主体。[20]

这次工资制度改革还根据不同事业单位工作的不同特点，分别实行五种不同类型的专业技术工资制度，即专业技术职务等级工资制[21]、专业技术职务岗位工资制[22]、艺术结构工资制[23]、体育津贴奖金制[24]、行员等级工资制。[25]而对于事业单位管理人员则根据自身特点，在建立职员职务序列的基础上，实行职员职务等级工资制。职员职务等级工资制在工资构成上，主要分为职员职务工资和岗位目标管理津贴两部分。这种制度安排，明显与机关实施的职级工资制有了较大的区别。此次工资制度改革依然保留了“中小学教师、护士在这次工资制度改革时，按统一的工资标准进行套改，不含原工资标准提高10%的部分。套改后，在新的专业技术职务工资标准的基础上提高10%”[26]的制度。

这次改革明确将市场机制引入了事业单位工资制度中。在工资制度改革之前，我国在多个行业对事业单位经费管理办法进行了改革。1989年1月，国务院批转《关于深化改革科研单位事业费拨款和收益分配制度的意见》[27]《关于高等学校开展社会服务有关问题的意见》[28]《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》[29]均提出，事业费包干结余和创收部分，除提留不低于40%的事业发展基金外，其余部分由单位自主使用。

这次改革进一步明确了这部分资金在工资上的使用方式。改革文件提出对事业单位实行分类管理，对于全额拨款、差额拨款、自收自支事业单位提出了“固定部分”和“活的部分”不同的比例。文件规定，全额拨款单位，其工资构成中固定部分应占70%，活的部分占30%；差额拨款单位，其工资构成中固定部分应占60%，活的部分占40%。并进一步提出，全额拨款单位在核定编制的基础上，可实行工资总额包干，增人不增工资总额，减人不减工资总额，节余的工资，单位可自主安排使用；差额拨款单位，根据经费自立程度，按照国家有关规定，实行工资总额包干或其他符合自身特点的管理办法，促使其逐步减少国家财政拨款，向经费自收自支过渡。[30]这项改革内容大大提高了事业单位创收的积极性，但也对事业单位的业务行为取向产生了深远的影响。

这次工资制度改革的另一个重大变化就是取消了1956年以来实施的“十一类工资区”制度，改为实施地区津贴制度，分为艰苦边远地区津贴和地区附加津贴两项，并规定将现行工资区类别补贴、地区生活费补贴、高原地区临时补贴和地区性津贴等，统一归并为艰苦边远地区津贴。文件还规定“地区附加津贴，根据各地区经济发展水平和生活费用支出等因素，同时考虑事业单位工作人员工资水平与企业职工工资水平的差距确定”。但地区附加津贴制度在1993年工资制度改革后并没有真正建立起来。

四 2006年工资制度改革与聘用制下事业单位工资制度

1993年工资制度改革一方面有力地调动了事业单位工作人员的积极性，但另一方面也带来了事业单位工资收入差距的拉大，以及事业单位公益属性弱化的问题。2000年7月，中央组织部、人事部联合发出《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，提出要建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制。2002年7月，国务院转发国家人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》要求在事业单位试行人员聘用制度，通过实行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变，建立一套符合社会主义市场经济体制要求的事业单位人事管理制度。2006年年底，国家人事部相继颁发《事业单位岗位设置管理试行办法》和《事业单位岗位设置管理试行办法实施意见》两个文件，对事业单位岗位设置作出具体规定，着力推进事业单位人事管理从身份管理向岗位管理的转变。为解决1993年工资制度改革以来产生的问题，并适应事业单位人员聘用制度和岗位设置的需要，我国于2006年进行了第四次大的工资制度改革，建立了事业单位岗位绩效工资制度。

2006年工资制度将事业单位工作人员工资分为基本工资（岗位工资、薪级工资）、绩效工资、津贴补贴（艰苦边远地区津贴、特殊岗位津贴、国家规定的其他津贴补贴）等模块[31]，在工资制度上既与公务员工资制度明显地区别开来了，又保持着一定的衔接关系。具体来看，事业单位岗位工资、薪级工资与公务员工资制度中的职务工资、级别工资保持着大致的对应关系；事业单位艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴与公务员工资中艰苦边远地区津贴和特殊岗位津贴基本保持一致；事业单位绩效工资与公务员工资中的规范津贴补贴既有明显的区别，又有一定衔接。

2006年事业单位工资制度充分地体现了事业单位岗位聘用制度改革的需要，国家统一规定的基本工资部分都直接或间接地与岗位等级进行挂钩。制度明确规定，岗位工资直接与岗位等级进行挂钩，而不是与职务层级、职称等级、技能等级挂钩，和事业单位聘用制改革方向保持一致。薪级工资虽然主要体现工作人员的工作表现、资历等因素，但所聘岗位也是一个重要因素，主要通过规定不同岗位的起点薪级来体现。例如，各专业技术岗位的起点薪级分别为：一级岗位39级，二至四级岗位25级，五至七级岗位16级，八至十级岗位9级，十一至十二级岗位5级，十三级岗位1级；各管理岗位的起点薪级分别为：一级岗位46级，二级岗位39级，三级岗位31级，四级岗位26级，五级岗位21级，六级岗位17级，七级岗位12级，八级岗位8级，九级岗位4级，十级岗位1级。另外，制度还规定在年度考核的基础上，对考核合格及以上等次的工作人员每年正常增加一级薪级工资。

2006年事业单位工资制度还赋予事业单位在工资分配上较大的自主权，这与事业单位改革方向保持了一致。2006年事业单位工资制度改革文件规定：“国家对事业单位绩效工资分配进行总量调控和政策指导。事业单位在核定的绩效工资总量内，按照规范的程序和要求，自主分配。”同时还规定，事业单位实行绩效工资后，取消现行年终一次性奖金，将一个月基本工资的额度以及地区附加津贴纳入绩效工资。[32]这进一步赋予了事业单位更多的自主分配空间，同时也将事业单位工资制度与公务员工资制度区别开来了。

有别于之前历次工资制度改革，2006年事业单位工资制度改革的推进，并不是在一两年之内就完成的，尤其是体现着不同类型、不同行业事业单位特点的绩效工资的推进，更是经历了一个漫长的过程。

五 2008年以来事业单位绩效工资的推进

事业单位绩效工资是2006年事业单位工资制度中体现地区工资水平差别、行业特点、不同类型事业单位特点的工资单元，也是2006年事业单位工资制度中最为复杂的部分。从2006年到2008年，我国工资制度改革推进的重心是机关事业单位基本工资的套改以及规范公务员津贴补贴，事业单位绩效工资的推进是在2008年之后，严格来说是在2009年之后。

（一）义务教育学校实施绩效工资

率先推出绩效工资的是义务教育事业单位。2008年12月23日，人力资源和社会保障部、财政部、教育部出台《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，明确规定“按国家规定执行事业单位岗位绩效工资制度的义务教育学校正式工作人员，从2009年1月1日起实施绩效工资”。《意见》规定义务教育教师规范后的津贴补贴平均水平，由县级以上人民政府人事、财政部门按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定。《意见》还将义务教育教师绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两个部分，这是对2006年事业单位工资制度的一个重要深化。其中，基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，占绩效工资总量的70%；奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，在考核的基础上，由学校确定分配方式和办法。根据实际情况，在绩效工资中设立班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目。义务教育教师绩效工资的实施，对提升广大义务教育教师工作积极性、稳定教师队伍起到了重要的积极作用。当然，在实施中，部分地区也暴露出平均主义大锅饭、结构比例过于死板等问题。

（二）“两卫”事业单位实施绩效工资

2009年9月2日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定在公共卫生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位实施绩效工资。[33]这次会议确定了事业单位实施绩效工资分三步展开的计划。第一步从2009年1月1日起先在义务教育学校实施；第二步配合医药卫生体制改革，特别是实行基本药物制度，从2009年10月1日起，在疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构和乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构等基层医疗卫生事业单位实施；第三步从2010年1月1日起，在其他事业单位实施。

根据部署，紧随其后实施绩效工资的是公共卫生与基层医疗卫生事业单位，简称“两卫”事业单位。2009年12月24日，人力资源和社会保障部、财政部、卫生部出台《关于印发公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见的通知》，明确规定“执行事业单位岗位绩效工资制度的公共卫生与基层医疗卫生事业单位正式工作人员，从2009年10月1日起实施绩效工资”。“两卫”事业单位绩效工资水平由县级以上人民政府人力资源和社会保障、财政部门按照与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则核定。从文件规定看，对“两卫”事业单位绩效工资结构的规定，相较于义务教育事业单位有所放松。文件规定，“两卫”事业单位绩效工资分为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两部分，而其中基础性绩效工资主要体现地区经济发展、物价水平、岗位职责等因素，在绩效工资中所占比重为60%—70%，一般按月发放；奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，根据考核结果发放，可采取灵活多样的分配方式和办法。根据实际情况，在绩效工资中可设立岗位津贴和综合目标考核奖励等项目。“两卫”事业单位绩效工资的实施，意味着我国已在大部分事业单位推进实施了绩效工资制度。当然，各地在实施“两卫”事业单位绩效工资过程中，也产生了财力不足、激励效果不佳和基本药物制度实施步调脱节等问题。

（三）其他事业单位实施绩效工资

鉴于其他事业单位的复杂性以及义务教育、“两卫"事业单位实施绩效工资中遇到的种种问题，我国没有出台统一的其他事业单位实施绩效工资的政策，也没有在2010年1月1日同步实施其他事业单位绩效工资，而是各地根据实际情况，自行推动其他事业单位的改革。具体来看，有的省份在推动义务教育或“两卫”：事业单位绩效工资时就同步实施了其他事业单位绩效工资，也有的省份是在之后才推出来的。

为推动事业单位分类改革，我国于2011年3月23日发布《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，提出“结合规范事业单位津贴补贴实施绩效工资，进一步做好义务教育学校、公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资工作；对其他事业单位按照分类指导、分步实施、因地制宜、稳慎推进的原则，实施绩效工资”。2011年7月24日，《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》出台，其中第八个配套文件《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》对事业单位实行绩效工资提出进一步的意见。文件规定，基础性绩效工资在绩效工资中所占比重原则上可相对大一些。不同类型事业单位基础性绩效工资所占比重，可根据实际情况有所区别。因此，相比于义务教育事业单位和“两卫”事业单位，对其他事业单位绩效工资占比，做了进一步放宽。另外文件还规定，各地区、各部门要根据实际情况，适时起步，分阶段推进，逐步到位，进度上不搞“一刀切”。事实上，各地在推动实施事业单位绩效工资改革的时间和进度也不统一，截至2014年年底，全国各省基本上完成了事业单位绩效工资的入轨。

中央有关事业单位是最后实施绩效工资的。2016年年底，人力资源和社会保障部、财政部联合出台文件，要求中央有关事业单位实施绩效工资。至此，全国事业单位都已开始实施绩效工资。

六 2013年以来适应行业特点的事业单位工资制度改革探索

2013年，党的十八届三中全会明确提出要加快公立医院改革，落实政府责任，建立科学的医疗绩效评价机制和适应行业特点的人才培养、人事薪酬制度。2014年，《政府工作报告》进一步强调要健全医务工作者等适应行业特点的薪酬制度。2014年2月26日国务院第40次常务会议通过《事业单位人事管理条例》规定，事业单位工资分配应当结合不同行业事业单位特点，体现岗位职责、工作业绩、实际贡献等因素。

2016年，习近平总书记在全国卫生与健康大会上提出“两个允许”，即允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励的要求。[34]2017年1月，人力资源和社会保障部等四部门印发了《关于开展公立医院薪酬制度改革试点工作的指导意见》，要求上海、江苏、浙江、安徽等11个综合医改试点省各选择3个市（州、区），除西藏外的其他省份各选择1个公立医院综合改革试点城市进行试点。2017年12月，人力资源和社会保障部等四部门印发《关于扩大公立医院薪酬制度改革试点的通知》，要求各省（自治区、直辖市）结合本地实际，进一步积极、自主扩大公立医院薪酬制度改革试点范围，除按照《指导意见》明确的试点城市外，其他城市至少选择1家公立医院开展薪酬制度改革试点。

这两个文件的发布，标志着以公立医院为切入口，我国开始进行适应行业特点的事业单位工资制度改革探索。除公立医院外，我国目前已经开始探索教育、科研院所、文艺院团等行业的行业特点及适应行业特点的事业单位工资制度改革。