第二节 事业单位工资问题亟待进行系统治理

2006年以来事业单位工资制度改革取得了许多重要的成效，但由于事业单位的复杂性，实施中仍然存在许多尚待解决的问题，亟待进行系统治理。

一 2006年以来事业单位工资制度改革所取得的成效

自2006年开始，事业单位岗位绩效工资制度已经实施了十余年，总体而言取得了很多成效。从实施情况来看，我国在推进事业单位工资制度改革的成效可以归纳为以下五个方面。

第一，各项工资模块陆续实现入轨，2006年事业单位工资制度改革基本落实到位，区别于公务员工资制度的事业单位工资模式基本形成。

尽管机关和事业单位都属公共部门，但二者的工作性质还是有很大区别的：机关提供的是公共行政管理，而事业单位提供的是公共服务。工作性质的不同，意味着应该分别对二者提供不同的工资制度。1993年工资制度改革第一次将事业单位工资制度与机关工资制度单独行文，然而在工资模块的名称与内涵上并没有真正区别开来。2006年事业单位工资制度试图体现事业单位提供公共服务的特点，将工资的一大部分设置为“绩效工资”，区别于公务员实行的地区附加津贴（目前为规范津补贴）。迄今为止，随着中央事业单位正式开始实施绩效工资，全国绩效工资基本实现制度入轨，这意味着2006年事业单位工资制度改革的最主要内容已经基本落实到位。同时，这也意味着事业单位工资制度从形式到内容、从科目名称到内涵都体现出事业单位特点，与公务员工资制度区别开来了。

第二，事业单位基本工资占比实现稳步提升，基本工资的正常调整机制已经建立。

基本工资要在事业单位工资中发挥“保障功能”，因此，应该在总工资中占据重要的地位。2015年1月，《国务院办公厅转发人力资源社会保障部、财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》的出台，使得事业单位基本工资实现了两个突破：一是通过提高工资水平和将部分绩效工资纳入基本工资两个手段，实现了事业单位基本工资标准的大幅增长；二是提出了建立事业单位工作人员基本工资正常调整机制，并明确“今后基本工资标准每年或每两年调整一次，近期每两年调整一次”。2016年，《国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离休人员离休费三个实施方案的通知》再次将部分绩效工资纳入基本工资并进一步提高基本工资水平，实现了基本工资标准的第二次增长。2018年，《国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离休人员离休费三个实施方案的通知》又一次提高了事业单位工作人员基本工资标准。由此，事业单位基本工资的正常调整机制已经基本建立起来。

第三，参照公务员规范津补贴水平来核定绩效工资水平，事业单位收入水平得到了一定程度的提高。

在实施绩效工资之前，我国不少事业单位工资水平较低，甚至出现有些事业单位拖欠工资的现象。2009年义务教育学校开始实施绩效工资时，国家明确教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则。实际操作时，各地基本参照公务员规范津补贴水平来核定义务教育学校的绩效工资水平，从而实现了一定程度的工资水平提升。公共卫生和基层医疗卫生事业单位实施绩效工资时，国家规定按照与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则核定。实际操作时，各地基本参照义务教育学校来核定“两卫”事业单位绩效工资水平。而在核定其他事业单位时，各地基本上在保证历史水平的基础上，适度提高了部分水平过低事业单位的绩效工资水平。总体而言，通过实施绩效工资，事业单位收入水平不同程度地得到了提高。

第四，在规范津补贴的基础上实施绩效工资，事业单位工资收入分配秩序得到了较好的规范。

1993年工资制度改革以后，我国对全额拨款、差额拨款、自收自支三种类型事业单位在工资模块上建立了“固定部分”和“活的部分”不同的比例。我国还规定事业单位可以将节支或者创收的经费除扣除一部分作为事业发展基金外，剩余部分用于自主分配，这一方面很大程度地调动了事业单位创收节支的积极性，同时也带来了事业单位收入分配秩序的混乱。事业单位有钱就发、没钱不发、钱多多发、钱少少发，各类津补贴超标准发放、超范围发放以及自行设置并发放津补贴的现象非常普遍。在实施绩效工资过程中，我国明确要求在清理规范事业单位津贴补贴的基础之上，将规范后津贴补贴纳入绩效工资总量。同时，事业单位名目多样的津贴补贴被要求归并为基础性绩效工资和奖励性绩效工资两个模块。总体来看，事业单位滥发津补贴的现象得到了较好的整顿，事业单位工资收入分配秩序得到了较大程度的规范。

第五，普遍采取“限高、稳中、提低”的做法，事业单位之间的收入差距扩大的态势得到了明显的遏制。

长期以来，由于事业单位创收能力的差异，不同地区、不同行业、不同类型事业单位存在较大的收入差距，这种差距甚至有逐步扩大的态势。事业单位之间工资收入差距过大，既是对事业单位工作人员的一种不公，同时也影响了公共事业的健康发展，必须进行合理调控。实施绩效工资过程中，各地普遍划定“限高线、基准线、托底线”三条线，并采取“限高、稳中、提低”的做法对事业单位绩效工资水平进行调控。对于绩效工资水平已超过限高线的事业单位，政府工资管理部门直接将其绩效工资总量水平核定到限高线以内，或限制其未来增长速度，直至其他事业单位工资水平逐渐提升上来；对于绩效工资水平已低于托底线的事业单位，政府工资管理部门直接将其绩效工资总量水平提高到托底线，其工资经费缺口部分由当地财政、本单位共同解决。因此，实施岗位绩效工资制后，事业单位之间的收入差距被缩小了，扩大的态势得到了明显的遏制。

总的来讲，2006年以来事业单位工资制度改革已经取得了可喜的成效，为规范事业单位收入分配，推动事业单位发展起到了重要的作用。

二 事业单位工资中迫切需要解决的问题

着眼于事业单位发展的长远目标，事业单位工资制度实施中还存在一些亟待解决的问题，主要体现在以下六个方面：

第一，在制度建设层面，当前事业单位工资制度还不能充分适应不同类型、不同行业、不同人事管理能力事业单位在工资激励上的特点。

尽管我国是自义务教育事业单位、公共卫生和基层医疗事业单位开始推行绩效工资的，也先后针对这两类事业单位出台了具体的办法，但总体而言，事业单位工资制度的建设还不够成体系化。从制度建设看，我国国家层面有关事业单位绩效工资的文件先后有五个，分别是《人事部财政部关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》《关于印发〈事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法〉的通知》《国务院办公厅转发人力资源社会保障部财政部教育部〈关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见〉的通知》《人力资源和社会保障部、财政部、卫生部关于印发公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见的通知》以及《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》中第八个配套文件《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》。这些文件大多着眼于事业单位的共性特点对事业单位工资进行规定，即便是其中关于义务教育学校或者公共卫生与基层医疗卫生事业单位的两个文件，其中共性的内容也非常多，体现行业差异、类型差异的规定并不多见。尽管文件规定“基本工资执行国家统一的政策和标准，绩效工资根据单位类型实行不同的管理办法”[35]，但至今为止国家层面并没有再出台更加细致的不同行业、不同类型事业单位的工资管理办法。这就带来了实际操作中缺乏制度明确指导的问题，因为相对于情况复杂、行业类别众多、人事管理能力各不相同的事业单位而言，国家层面出台的这些文件远远不能满足具体事业单位的实际需求，远远不能充分不同类型、不同行业、不同人事管理能力的事业单位在工资激励上的特点。

第二，在基本工资层面，基本工资被各类人员的“新身份”所绑定，未能很好地体现事业单位工作人员所从事岗位的价值贡献。

我国事业单位现行工资体系中基本工资是由岗位工资和薪级工资两部分构成的。随着事业单位从身份管理转向岗位管理，干部身份和工人身份的壁垒被岗位聘用所打破，事业单位工作人员工资也从身份决定转化为岗位价值决定。事业单位工资体系中的岗位工资侧重于体现事业单位工作人员所在岗位贡献，薪级工资则侧重于体现事业单位工作人员的年资贡献。然而，由于事业单位岗位管理改革的不到位，致使事业单位基本工资被各类人员的“新身份”所绑定。事业单位管理人员的基本工资实际上基本由其个人行政级别所决定，事业单位专业技术人员的基本工资实际上基本由其所取得的职称所决定，事业单位工勤人员的基本工资实际上基本由其所取得的职业资格所决定，而并未真正体现其实际从事工作岗位的价值贡献。

第三，在执行落实层面，各地实施事业单位绩效工资的力度不同，不少地区只是形式上入轨了绩效工资，没有真正挖掘出绩效工资的价值。

自国家出台绩效工资的相关指导意见后，全国各省份陆续都出台了相应的实施细则，各地基本都对事业单位核定了绩效工资总量，但各地执行落实的情况很是不同。有的地方只是核定了事业单位的绩效工资总量，对事业单位内部绩效工资分配没有进一步的要求和指导，甚至并没有对事业单位津贴补贴进行清理规范，没有实现规范事业单位收入分配的目标；有的地方根据职务或岗位等级对事业单位基础性绩效工资规定了具体的等级和金额，同时限制了奖励性绩效工资的占比，致使事业单位完全缺乏应有的自主空间；有的地方对津贴补贴进行了清理，却将行业的特点也一并抹除，致使事业单位绩效工资缺乏激励效果，引起事业单位职工的不满；有的地方除了国家规定的津贴补贴之外，仍然允许事业单位在绩效工资总量范围外发放各种奖金或者津贴补贴，致使绩效工资总量管理流于形式。总体来看，不少地区只是形式上实行了绩效工资，然而实际上并没有充分挖掘绩效工资对于调动事业单位积极性、引导事业单位公益行为的重要价值，而还停留在就工资谈工资层面。

第四，在总量管理层面，对事业单位绩效工资总量的管理缺乏科学合理的手段，致使绩效工资总量管理陷入僵化的局面。

文件规定，国家对事业单位绩效工资分配进行总量调控和政策指导。[36]从各地实施情况来看，事业单位绩效工资总量管理中的问题，主要体现在以下三个方面：其一，绩效工资总量核定没有反映不同事业单位的合理工资水平。在实施绩效工资制度中，全国各地基本上都是按照“限高、稳中、托低”的原则，划定绩效工资水平调控线，并以单位上报的历史数据为基础核定各事业单位的绩效工资总量，并没有有效办法核定出不同事业单位应该达到的合理工资水平。因此，事业单位绩效工资总量核定过程，往往变成了承认历史的过程，不合理的情况反而被合法化了。其二，绩效工资总量没有根据事业单位目标完成情况上下浮动。从各地实施情况来看，通常某年绩效工资总量核定之后，无论单位完成目标的情况如何，都按照最初核定的绩效工资总量执行，对单位而言没有绩效激励办法。这不可避免地影响了事业单位及其职工的积极性。其三，绩效工资总量没有适应物价、劳动力市场工资价位的变化而进行动态调整。在许多地方，绩效工资总量基数一经确定，一般几年都不做调整。即便需要进行调整时，也主要依靠事业单位向政府工资管理部门进行申请，通过反复沟通才可能实现。其过程还是靠主观判断，而缺乏科学的动态调整办法。因此，不少事业单位认为，目前僵化的绩效工资总量管理机制已经严重地影响了事业单位积极性的发挥，甚至影响事业的发展，必须进行改革。[37]

第五，在内部分配层面，大多数事业单位没有建立起有效的绩效管理办法，绩效工资不能体现绩效差异，内部分配陷入新的“大锅饭”。

事业单位绩效工资，顾名思义，就是要对事业单位的“绩效”进行合理的回报，以此推动事业单位创造更多更好的“绩效”。从各地实施情况看，大多数事业单位并没有建立起有效的绩效管理办法，绩效工资的内部分配存在种种问题，具体表现为：其一，大多数事业单位依据职务层级、职称等级来制定绩效工资标准，而个人实际贡献因素体现很少，致使绩效工资某种程度地被“身份化”。由于职务层级、职称等级与岗位数紧密相关，且目前大多数事业单位很难做到能上能下，进一步加剧了事业单位高级岗位比例不足的矛盾。其二，大多数事业单位没有建立将单位目标逐级分解为部门目标、个人目标并以此进行逐级考核的绩效管理体系，致使绩效工资分配缺乏客观的绩效依据。这就导致许多事业单位尤其是公益一类事业单位，在奖励性绩效工资中很难拉开差距，干多干少一个样、干好干坏一个样。其三，由于担心超过绩效工资总量，且不少地区明确规定了基础性绩效工资占比，许多事业单位只能在额度较小的奖励性绩效工资中做激励文章，不得不放弃以往力度较大的激励办法，致使职工工作积极性下降，甚至影响了事业单位的业务发展。总的来看，不少事业单位在绩效工资内部分配上并没有体现“绩效因素”，甚至不少事业单位陷入了新的“大锅饭”。

第六，在实施效果层面，事业单位逐利机制没有被破除，强化公益属性的事业单位工资管理机制尚未形成。

2006年工资制度改革已经意识到强化事业单位公益属性的重要性，文件提出“事业单位绩效工资总量应结合单位公益目标任务完成情况和绩效考核结果核定。对公益目标任务完成好、考核优秀的事业单位，适当增加绩效工资总量；对公益目标任务完成不好、考核较差的事业单位，相应核减绩效工资总量”[38]。尤其是2011年中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见已经充分意识到强化公益属性的重要性，明确提出要“强化事业单位公益属性，进一步理顺体制、完善机制、健全制度，充分调动广大工作人员的积极性、主动性、创造性”。但从实际情况来看，各地实施事业单位绩效工资后，并没有达到强化公益属性的目标。具体表现为以下几个方面：其一，大多数地区对事业单位绩效工资总量管理仍然很大程度上取决于事业单位本身的创收能力，对于创收能力越强的事业单位超过绩效工资总量发放也没有严格加以处理。由于创收能力强的事业单位不需要财政给予支持，甚至有些地方明确提出，对创收能力越强的事业单位，给予的绩效工资总量支持越大。这种做法反而强化了事业单位的逐利行为。其二，不少事业单位仍简单地把“绩效”理解为“经济效益”，仍然以经济效益来作为衡量绩效工资发放的重要基础。尽管有些事业单位碍于被明确要求绩效工资收入不允许与经济效益挂钩，但实际只是换了其他概念而已，本质上还在与所创造的经济效益挂钩，这就在内部分配上依然强调了事业单位工作人员的逐利行为。其三，不少地区和事业单位都认识到事业单位强化公益属性的重要性，但是没有找到有效的抓手来推进事业单位强化公益属性。当然，各地财力有限，无法完全保障事业单位的全部经费需要，也是一个重要的制约因素。因此，如何充分发挥绩效工资的作用，破除逐利机制，强化公益属性依然是一个尚未被破解的命题。

通过以上分析，我们可以看到我国虽然通过实施工资制度改革促进了事业单位的发展，但仍然存在许多深层次的问题需要解决。因此，必须抓住问题的关键，深入推进事业单位工资制度改革。

三 事业单位工资问题亟待进行系统治理

事业单位工资问题既有工资管理本身的问题，又有许多问题是多方面问题的综合结果，具体体现在以下方面。

第一，事业单位工资问题和事业单位改革方向有关。事业单位工资制度改革是事业单位改革的一个重要组成部分，因此事业单位工资制度要实现的功能、事业单位工资模块的设置、事业单位工资水平的决定，都与事业单位改革方向息息相关。十九大报告以及十九届三中全会报告都明确提出事业单位改革的方向是“强化公益属性”，这也为事业单位工资制度改革指明了方向。下一步，事业单位工资问题的解决一定要以“强化公益属性”为导向，否则就是偏离了事业单位改革的方向。

第二，事业单位工资问题和事业单位管理体制有关。现行事业单位管理体制下，事业单位大多数是机关举办的，基本上都有行政机关主管部门存在。例如，高校、中小学校等一般隶属于教育行政管理部门，公立医院、公共卫生机构等一般隶属于卫生行政管理部门；中央各部委、地方各委办局都下辖若干事业单位。这种体制下，行政机关成了事业单位的“婆婆”，事业单位工资决策往往受到行政机关意志的很大影响。有的行政机关对下属事业单位工资进行严格限制，有的行政机关则为所主管的事业单位争取更高的工资空间。然而，行政机关意志的过分干预，使得事业单位工资难以体现自身事业发展的真正需要。

第三，事业单位工资问题和事业单位编制管理有关。现行事业单位编制管理非常严格，从单位事业编制核定到入编审批都有严格规定。随着业务的发展，编内人员无法满足事业单位的用工需要，不得不使用自有资金聘请编外人员。这使得事业单位出现了一种新的身份差异，即事业单位编内人员和事业单位编外人员的差异。目前，事业单位存在大量的编外人员，尤其是在公立医院、高校、科研院所等行业，有的事业单位编外人员的比例甚至和编内人员规模不相上下，达到了人员总数的一半以上。事业单位使用编外人员得不到财政经费的支持，大多数事业单位往往从成本角度考虑，实施着与编外人员不同的双轨制工资制度。这就导致事业单位内部工资分配呈现出明显的不公平性，最终也影响了事业单位的发展。

第四，事业单位工资问题和事业单位岗位管理有关。现行事业单位工资制度是岗位绩效工资制，岗位工资直接与岗位等级挂钩、薪级工资与岗位及任职年限挂钩，同时许多事业单位绩效工资分配也有相当一部分是与岗位等级挂钩的。因此，事业单位工资作用发挥与合理化岗位管理的关系极为密切。然而，我国目前的岗位管理主要工作还停留在岗位设置管理，在工作分析、岗位评价方面，基本还没有开始推进。就事业单位岗位设置而言，管理岗位虽设置了一至十级，但基本上按照行政级别与正部级至办事员进行了一一对应，致使个人行政级别决定了管理岗位的等级；专业技术岗位设置了一至十三级，但基本上按照职称分别不同等级段进行了对应[39]，致使个人获取的职称决定了专业技术岗位的等级；工勤岗位设置了一至五级，但基本按照职业资格等级与工勤岗位一一对应，致使个人获取的职业资格证书决定了工勤岗位的等级。这就导致了事业单位工资虽然名为体现“岗位”，但实质上还是体现着个人的身份价值。

第五，事业单位工资问题和事业单位绩效评价有关。现行事业单位工资中的绩效工资模块是体现个人绩效贡献的工资模块，因此与绩效评价关系密切。但是目前事业单位无论是单位层面的绩效评价还是个人层面的绩效考核都很不健全或不完善，致使事业单位绩效工资的发放缺乏有力依据。目前，除了少部分行业[40]和少部分地区[41]对单位层面绩效评价做了一些探索外，事业单位绩效评价基本上还没有实施起来，致使单位干得好干得坏没有任何区别。而个人层面的绩效考核则仍然依照1994年的考核政策，适度参考了公务员考核办法，主要考核工作人员的“德、能、勤、绩、廉”五个方面，然而基本上依靠主观判断，致使考核结果并不能真正体现个人的贡献。这就导致了事业单位绩效工资虽然名为“绩效工资”，但实质上没有体现绩效。

第六，事业单位工资问题和事业单位领导人员管理有关。事业单位领导人员管理和工资问题的关系主要有两个方面：一是事业单位领导自身的工资报酬问题，不同的领导人员管理办法将决定不同的领导人员工资制度；二是事业单位领导管理导向将影响事业单位领导在内部工资分配中的决策。因此，事业单位领导人员管理的体制机制将对事业单位工资产生重要影响。

第七，事业单位工资问题和事业单位财政经费管理有关。事业单位财政经费管理和工资问题的主要关系有两个方面：一是财政部门明确不同类型的经费具有何种用途，是否可用于支持事业单位工资将影响到事业单位可分配的工资经费来源；二是财政部门财政经费尤其是人员经费的拨付方式是否与事业单位综合表现有关系，将决定事业单位工资发放的导向。因此，事业单位财政经费管理的体制机制也将对事业单位工资产生重要影响。

事业单位工资的决定是复杂的，事业单位工资问题的产生也是复杂的，故而就工资本身来谈事业单位工资是谈不透的，就工资问题本身来解决事业单位工资问题是解决不了的。必须围绕着影响事业单位工资的多方面因素进行系统性地、综合地治理，才能真正解决事业单位的工资问题。这也就是本书所要说的事业单位工资治理体系。